区域差异视角下农村闲置宅基地盘活利用研究

［摘 要］ 随着城镇化进程加快，农村宅基地闲置现象大量出现，推进闲置宅基地盘活利用刻不容缓。以山东省莱西市、安徽省庐江县、湖南省张家界市永定区6个村庄为例，分为传统农业区、城市近郊区、特色旅游区，对其盘活宅基地的实践样态进行分析。结果表明，闲置宅基地盘活的措施、影响机理、主体等方面均存在明显的区域差异。因此，今后盘活闲置宅基地要采用渐进式、差异化的盘活路径，挖掘宅基地的资源资产功能，释放农村宅基地红利。

［关键词］ 闲置宅基地；盘活利用；区域差异

［中图分类号］ F321.1 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）13--6

0 引言

农村宅基地是农民生活的根本保障之一，是农民安身立命的根本。近年来，随着土地改革的深入，宅基地的盘活利用越来越受重视。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让”。而在新时代城镇化背景下，农村宅基地闲置现象大量出现，闲置宅基地盘活利用刻不容缓。宅基地盘活利用有利于促进农民消费和提升农民消费品质［1］，推动村庄形成特色村落，带动乡村旅游发展，促进农民增收［2］。通过对调研案例进行分析，正确把握不同地区盘活利用农村闲置宅基地的措施，对于激活农村土地资源要素、促进城乡融合发展、推动乡村振兴战略实施具有积极作用。

目前，学者大多从供给或者需求的角度，采用农户走访、问卷调查方法，归纳农村居民点用地的空心化特征［3-4］、程度［5-6］、空间形态［7］、影响因素［8-9］、发展阶段和形成机制［10］等来研究宅基地的闲置情况，并提出相应建议。研究尺度主要集中在全国尺度［11-12］的宏观研究和村级小尺度［13］微观研究，而对相关宅基地措施落实结果和反馈的研究较少。

笔者拟对山东省莱西市、安徽省庐江县、湖南省张家界市永定区的宅基地盘活情况进行研究。经与相应地区有关部门沟通及调查走访发现，山东省莱西市岭西头村和汪家疃村、安徽省庐江县八里村和长冲村、湖南省张家界市仙人溪村和牧笛溪村分别为相应区域宅基地盘活情况的代表性村庄，目前在宅基地盘活利用方面都探索出比较有特色的模式。因此，笔者基于对这6个村庄的走访询问和研究，了解村内宅基地的基本盘活情况及出现的问题，以案例分析的方式进行比较思考，着力于探索宅基地盘活措施，进一步探讨宅基地盘活利用措施的实际效果，提出针对性的宅基地盘活利用政策建议，为深化宅基地制度改革提供依据。

1 研究区域闲置宅基地盘活利用实践样态

1.1 山东省莱西市实践样态

1.1.1 沽河街道岭西头村。沽河街道位于莱西市西部新区，沽河街道的岭西头村现有总户数320户，村内常住人口1 300人。2021年，岭西头村拥有宅基地面积266 400 m2，村内一户多宅情况占比约30%。村内闲置宅基地主要是继承祖辈的宅基地、建新不拆旧、外出务工等原因造成的。近几年，岭西头村主要通过宅基地使用权流转方式盘活闲置宅基地，将闲置房屋出租给经营主体作为小型肉品加工厂、农产品加工厂等小作坊，或者出租给周边企业作为仓库。

岭西头村通过将闲置宅基地出租给经营主体等方式对闲置宅基地进行流转盘活，在一定程度上激活了农村土地资源要素，提高了土地利用率。近年来，岭西头村通过出租等方式盘活约30宗宅基地。但是，由于岭西头村宅基地的相关制度还未落到实处，过度地开发利用多余的宅基地，形成了新的土地资源浪费，相应使用权纠纷也较多。

1.1.2 水集街道办事处汪家疃村。水集街道办事处位于莱西市中心，地理位置优越，荣获“全国综合发展千强镇”称号。水集街道办事处的汪家疃村位于城区西2 km，村庄正在积极推进“以宅基地换楼房”的政策，将要搬到汪家疃村村民公寓楼。农民迁出原有的宅基地居住到楼房中后，合并村庄。换房时，按照原有宅基地的房间数，1个农民3间房子所占的宅基地可以置换80～90 m2的楼房，4间房子的可以置换100 m2的楼房。置换后的宅基地仍由集体所有，集体受益，集体将原有的宅基地转化为耕地，扩大耕种面积，部分用来招商引资和项目落户。

目前，汪家疃村“以宅基地换楼房”正在实施中。预计完成后可以通过为农民集中建设住房，提高土地利用率，扩大耕地面积，并解决村庄重复建设等问题。

1.2 安徽省庐江县实践样态

1.2.1 庐城镇八里村。庐城镇是安徽省庐江县政治、经济、文化中心。八里村位于庐城镇“西大门”，2021年总户数1 795余户，村内户籍人口5 965人，常住人口3 200人。村东接庐江城区，毗邻高新技术产业开发区，辖区内有各类非公企业17家。据调查，2021年庐城镇八里村闲置宅基地占全村宅基地总量的23.08%。造成村内宅基地闲置的主要原因是村内劳动力离开农村进入城市。村中已经统一进行了宅基地的确权、登记、颁证，并于2019年开始实施宅基地使用权转让政策和宅基地自愿有偿退出制度，2020年开始实施宅基地有偿调剂制度。村内闲置宅基地的主要盘活方式是村民自愿有偿退出、参与增减挂钩项目。闲置宅基地退出复垦成耕地后形成的新增建设用地指标作为工厂建厂房的用地承接城市中心迁出的工业企业或者建设小型农村住宅小区。

近年来，八里村通过出租流转、村民自愿有偿退出、参与土地增减挂钩等方式盘活了约180宗宅基地。村内土地利用效率有了较为明显的提升，工厂企业的入驻也给村民提供了较多的就业机会，村民的生活水平也有了较大的提升，在一定程度上促进了城乡融合发展。但是，闲置宅基地盘活后，村内和周边入驻的企业较多，人员流动较大，在一定程度上增加了村庄的治安管理风险。

1.2.2 万山镇长冲村。万山镇西连汤池旅游度假区，交通便捷，庐江火车站、高速出入口坐落镇内。长冲村地处万山镇西南部，属山区村，2021年总户数1 450户，总人口5 300人，是第二批全国乡村旅游重点村。近年来，长冲村积极响应宅基地“三权”分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。运用宅基地置换或货币化补偿方式，将村庄中闲置宅基地进行收储并分类利用。庐江县组建乡村振兴投资发展有限公司，由政府统筹乡村振兴资金进行旅游民宿项目开发建设，形成固定资产。建成后的民宿项目作为村集体资产，以入股或租赁方式引进第三方运营公司，运营企业按照约定支付村集体收益。针对整体结构不安全或闲置的宅基地，遵照不扩大占地面积和整体建筑立面及环境协调的原则，在不破坏原有建筑风貌、不突破原有建设占地面积的基础上，充分依托现有地形地貌进行民宿改造，以民宿发展为突破口，使老旧农房华丽变身成新潮民宿。结合乡村旅游发展民宿项目和田园综合体，目前长冲村已建成著名的云里安凹民宿。

近几年，长冲村主要通过宅基地置换或货币化补偿方式，将村庄中闲置宅基地进行收储并分类，利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等新产业、新业态，在很大程度上促进了土地集约节约利用，进一步盘活了闲置乡村资产，壮大了村集体经济。原来到处是崎岖泥路和破旧房屋的村庄变成了旅游胜地。

1.3 湖南省张家界市永定区实践样态

1.3.1 官黎坪街道仙人溪村。官黎坪街道是张家界市城区的新城开发区。官黎坪街道仙人溪村位于张家界市中心城区以南，周边交通优良，是湖南省乡村振兴重点帮扶村。目前，村庄内闲置宅基地较多，区域内民居建设选址具有很大的随意性，缺少整体的布局规划。区域内存在大量“自建房”，并且占地面积较大。仙人溪村正在积极推进宅基地房地一体确权登记工作，坚持一宅一户，部分已通过闲置宅基地有偿自愿退出的方式完成宅基地退出。由于仙人村位于高山上，不方便统一整治，已经在山下毗邻天门山和老道湾景区的杆子坪村建成11栋安置房，对仙人溪村熊壁岩129户516人实施易地搬迁。

仙人溪村闲置宅基地盘活的有效方式仍在探索中。就目前部分盘活后的情况来看，村庄的集体收入和村民的收入有了一定的提升，用地混乱、粗放的情况得到了一定的改善。

1.3.2 四都坪乡牧笛溪村。四都坪乡距市中心64 km，林业资源丰富。位于四都坪乡的牧笛溪村，是一个土家族村寨，2021年村庄有190户、760人。牧笛溪村少数民族人口占全村总人口的98.9%，少数民族户数占100%，特色民居65栋，占全村民居总数的85.3%，吊脚楼群遍布。牧笛溪村古朴美丽，民俗风情浓郁，已被列入第三批中国少数民族特色村寨，有“国家级传统村落”的美誉。过去村庄的基础设施建设跟不上，村中多为当地村民，部分村民外出打工，造成村庄内部分宅基地闲置。近几年，牧笛溪村在乡村旅游热潮与热门电视剧《江山如此多娇》的影响下，积极推动闲置宅基地盘活利用。牧笛溪村保留了土家民族民居建筑风格，民居依山而建，停水而栖，村民利用自家闲置的宅基地发展具有土家民族特色的民宿、农家乐、餐饮店、特产店等，村集体也积极推动村中宅基地的整理利用。

在村庄民族旅游业的带动下，通过利用闲置宅基地发展具有特色的旅游业，该村的集体收益和村民收入都得到了明显提升。2021年春节期间，村日接待游客量超过千人，较2020年春节假期增长60余倍，达成旅游总收入上百万元的颇佳收益。如今村里已经发展多家民宿、农家乐、餐饮店等，村民的特色农产品也有了新销路，以乡村特色旅游为领头的第三产业成了推进牧笛溪村经济振兴的强劲产业，村庄已成为脱贫出列的示范村。

2 区域差异视角下闲置宅基地盘活利用案例评价

2.1 案例村庄基本情况对比

结合实地调研情况来看，笔者所选取6个案例村庄的地理位置、类型、经济状况等都有所区别，如表1所示。

依据村庄的实际社会经济发展状况，将6个研究区域分为三类：将地形以平原为主、经济以农业为主、人口以农民为主的经济欠发达地区或不发达地区归类为传统农业区，此类地区的特点是工业化尚未起步，仍呈现传统的农业社会特征；将地理区位距离城市较近，有利于产业空间聚集，生产力、资源、人口、社会经济活动处于城市和乡村间过渡带的地区划分为城市近郊区，该区域的经济发展水平较高；将存在较为丰富的自然和人文旅游资源、具有一定规模和接待能力的旅游设施、交通通达度较好的地区划分为特色旅游区，此类地区经济发展较好。这三类地区特点及优势明显，具备不同的土地利用和经济发展潜力，宅基地利用、盘活措施差异较为明显。

2.2 闲置宅基地盘活利用的措施和实施效果对比

笔者选取的6个村庄在探索农村闲置宅基地盘活利用实践中，根据当地资源禀赋，因势利导、分类施策，结合各地实际情况，形成了各具特色的农村闲置宅基地盘活利用模式和经验。根据6个村庄的特色定位将其分为传统农业区、城市近郊区和特色旅游区，具体盘活措施和实施效果如表2所示。

由表2可以看到，作为传统农业区的沽河街道岭西头村和官黎坪街道仙人溪村以农业生产为主，经济发展较落后，对村内闲置宅基地的盘活利用有序模式仍在探索中，目前主要侧重于鼓励村民自愿退出。岭西头村同时通过宅基地使用权流转，将农村闲置宅基地房屋出租给经营主体，村中一部分闲置房屋打包出租作为小作坊或仓库。官黎坪街道仙人溪村也根据自身位于高山上的特殊地理位置，辅以易地搬迁措施。两地的闲置宅基地盘活措施探索在一定程度上提高了土地利用效率，激活了农村土地资源要素。

作为城市近郊区的水集街道办事处汪家疃村和庐城镇八里村与市中心有较为密切的联系，经济发展较好，正在积极有序推进闲置宅基地盘活利用。其中，汪家疃村探索出的“以宅基地换楼房”模式，充分利用山东省已有的“合村并居”探索，从中吸取教训，结合当地实际情况，形成一套明确系统的置换方式。置换后的宅基地仍由集体所有，集体受益，集体将原有的宅基地转化为耕地。这样不仅提高了土地利用率，扩大了耕地面积，还在一定程度上解决了村庄重复建设等问题。安徽省庐江县庐城镇八里村探索出的“农户自愿退出-土地增减挂钩”模式，主要是将村庄一定区域内闲置宅基地退出复垦成耕地后得到的新增建设用地指标作为工厂建厂房的用地或小型农村住宅小区用地。这样既可以促进产业转移和城乡融合发展，也可以促进村庄内村民就业。

万山镇长冲村和四都坪乡牧笛溪村作为特色旅游区，利用优越自然环境和历史条件发展旅游业，引入社会资本，充分挖掘土地财产价值。长冲村探索出“民宿旅游+X”模式，探索“旅游+农业”“旅游+电商”“旅游+扶贫”发展，推进民宿与乡村休闲度假、农业生态观光、人文风情体验等多业态融合发展。遵照不扩大占地面积和整体建筑立面及环境协调的原则，在不破坏原有建筑风貌、不突破原有建设占地面积的基础上，充分依托现有地形地貌进行民宿改造。目前，长冲村已建成“云里安凹”民宿，还自主开发“香遇庐江”香薰系列文创产品，进一步盘活了闲置乡村资产，壮大了集体经济。牧笛溪村探索出的“特色民族旅游”模式，依托当地特色吊脚楼民居、土家民俗风情以及电视剧《江山如此多娇》的热潮，大力发展特色旅游，通过利用闲置宅基地提供有特色的旅游居住观光体验，该村的集体收益和村民收入都得到了明显提升。