老龄化背景下城乡居民基础养老金财政负担测算分析

［摘 要］ 以最低生活保障待遇为标准，设计3种基础养老金适度待遇方案（基础养老金替代率分别为16%、22%、28%），在人口预测和经济发展预测的基础上，利用精算模型预测未来20年的城乡居民基础养老金支出总额。研究发现，基础养老金替代率分别为16%、22%、28%的3种适度待遇方案下整体财政负担规模分别由2021年的24.23亿元提高至2040年的216.06亿元、297.09亿元、378.11亿元；将其与国际实践经验相比较，得出中央-新疆财政完全有能力承担调整后的基础养老金支付责任。

［关键词］ 基础养老金；灰色预测；负担规模

［中图分类号］ F812.45；F842.67 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）13--5

0 引言

2021年末，新疆维吾尔自治区（以下简称新疆）60岁以上老年人有299万人，占比11.6%；参加城乡居民基本养老保险人数733.82万人，比2020年末增加7.58万人［1］。城乡居民基础养老金展现的长期性和稳定性特征在保障老年基本生活和反贫困方面做出了巨大贡献。但是，随着新疆人口老龄化程度的不断加深，城乡居民基础养老金并没有随着老年人日益增长的需求进行动态调整，带来的直接结果是城乡居民基础养老金保障水平不断下降。所以，新疆需要制订与城乡居民基本养老需求相适应的财政负担方案，尽可能弱化老龄化给城乡居民基本养老保险制度实施带来的风险和挑战。

1 文献综述

新型农村社会养老保险制度（简称新农保）建立以来，养老金待遇水平低已成为学界的共识，有关养老金的研究日益增多。例如，邓大松、肖博等［2-3］测算新农保替代率时，发现现在的待遇水平是难以满足养老需求的。王振振［4］认为，为了实现“保基本”的制度目标，2020年中央最低基础养老金标准至少要达到119元/（人·月）。黄丽［5］研究发现，如果对基础养老金补贴的调整没有与农村居民人均纯收入保持同步，带来的直接结果就是基础养老金替代率逐年下降。由此可以看出，适时适度提高基础养老金待遇及构建基础养老金调整机制势不可挡。边恕等［6］运用柯布-道格拉斯生产函数测算了物价和收入2个因素在养老金给付中的贡献率，得出两种基础养老金的指数化调整机制方案。刘海宁、沈毅［7-8］利用恩格尔系数法测算了养老金待遇的最低生存线。薛惠元、高萍、樊毅等［9-11］运用扩展性消费模型（ELES）构建城乡居民养老保险的适度待遇区间。

影响城乡居民基础养老金制度成本的关键因素包括制度覆盖范围及养老金待遇水平。刘子操［12］认为，应将经济欠发达地区农村社会养老保险作为建设覆盖城乡居民社会保障体系的推进重点，政府承担的责任由政府扶持变为财政拨款，并向经济欠发达地区倾斜。殷宝明［13］设计了“15%定率补贴+中央、省、市、县分层筹资”的补贴机制。此外，学者通过模型来测算我国政府是否有能力承担城乡居民基础养老金的适度支付责任。一方面，边恕、裴育等［14-15］研究得出，对基础养老金进行调整后，中央财政完全能够承担适度保障水平下的农保补助责任；另一方面，王敏等［16］研究发现，按照现行基础养老金标准，目前绝大多数地方政府具有对城乡居民养老保险的财政补贴能力。

学者从替代率、覆盖率和财政负担方面对城乡居民基础养老金进行了不同的研究，但是对边疆民族地区城乡居民基础养老金财政负担的研究较少。基于此，笔者以最低生活保障待遇为标准设计不同的适度待遇组合方案，进而评估不同方案下的财政负担规模，希望能为城乡居民基础养老金适度发展提供一定的参考。

2 新疆城乡居民基础养老金待遇测定与方案设计

2.1 城乡居民基础养老金目标替代率的确定

城乡居民基础养老金与城乡居民最低生活保障（简称低保）共同的目标就是保障城乡居民的最低生活需求，但是城乡居民基础养老金并没有随着收入、消费、生产总值等因素的变化进行逐年调整，而最低生活保障待遇的确定参考了当地居民每年的衣、食、住、行、用等费用，所以，选取最低生活保障待遇作为城乡居民基础养老金待遇的评估参照［17］。笔者使用2014—2021年新疆低保待遇标准并取整数，以城镇（农村）人均可支配收入为计算基数。城镇低保替代率从2014年的15%提高至2021的18%，均值为16.13%；农村低保替代率从2014年的19%提高至2021的30%，均值为27.57%。因此，新疆城乡居民基础养老金目标替代率区间为16%～28%。

2.2 适度待遇方案设计

截至目前，新疆城乡居民基础养老金共经历了5次调整，从100元/（人·月）增加至150元/（人·月）。基于制度对城乡居民基础养老金标准的统一设计，笔者也将按照城乡居民基础养老金统一标准的思路来设计城乡居民基础养老金待遇方案。根据测算得出的替代率设计了3种城乡居民基础养老金适度待遇方案组合：目标替代率下限、目标替代率均值、目标替代率上限（见表1）。

3 新疆城乡居民基础养老金财政负担实证分析

财政用于城乡居民基础养老金支出的额度是有限的，如果超过了限度，就会削减其他民生领域的财政支付额度；但如果持续处于较低水平，则会使城乡老年人在衣食住行方面受到影响，难以促进城乡居民基本养老保险制度发展成熟。基于此，笔者通过建立精算模型测算3种城乡居民基础养老金适度待遇方案下的财政负担规模，并预测未来20年城乡居民基础养老金支出总额，以此确定政府财政是否有负担城乡居民基础养老金增长到适度待遇水平的能力。

3.1 模型构建

3.1.1 人口预测模型。一是总人口预测模型。笔者采用灰色预测模型GM（1.1）、Logistic人口数阻滞增长模型和二元回归模型来测算2021—2040年的人口数，取三者的均值作为该研究的人口数据。

3.2 指标选取

3.2.1 经济参数。

3.2.1.1 GDP及其增长率。对2013年以来我国GDP增长率进行计算，得出年均增长率为6.63%［18］。假定新疆和全国GDP增速保持一致，该研究假设GDP年均增长率为7%。

3.2.1.2 人均可支配收入增长率。由于参加城乡居民基本养老保险的人员大部分是农村居民，所以选取的研究对象是农村居民人均可支配收入。对2013年以来农村居民人均可支配收入增长率进行计算，得出年均增长率为10%［19］。据有关测算，我国通货膨胀率保持在（0%，3.2%）是最优的［20］，因此，假设新疆未来的通货膨胀率达到3%，则设定实际农民年均人均可支配收入增长率为7%。

3.2.1.3 城乡居民基础养老金替代率。假设城乡居民基础养老金替代率每年增加1%，从2021年的11.56%逐渐提高至上述方案中设定的目标替代率后保持不变［21］。

3.2.1.4 中央、新疆城乡居民基础养老金财政补贴分担比例。依据2021年公布的最低基础养老金待遇标准，中央93元/（人·月），新疆57元/（人·月），笔者假设m为0.6，n为0.4。

3.2.2 人口参数。

3.2.2.1 0～14岁未成年人口数和15岁及以上在校学生人口数。2000—2020年，0～14岁未成年人口数和15岁及以上在校人口数分别占新疆总人口数的平均比例为22.82%和4.12%。笔者假设未来二者共占新疆总人口数的27%。

3.2.2.2 城镇化率。有学者预测，2030年全国城镇化率是74.22%［22］，2035年城镇化率会增长至75%左右［23］。所以，结合学者对城镇化率的预测和新疆城镇化发展变化（2000年为34%，年平均增速为2.63%），设定当新疆城镇化率达到峰值75%时保持不变状态，借用新疆2000—2020年的城镇化发展水平数据，运用二次多项式计算未来城镇化率。二次多项式公式如下：

yt=0.000 3x2+0.005 8x+0.323 1，R2=0.994 6     （11）

式（11）中：yt表示城镇化率，x表示年度数；拟合优度R2在0.9以上，说明模型对观测值的拟合程度较好。

3.2.2.3 城镇非正式就业人口数比例。依据2010—2020年新疆城镇总人口数、城镇正式就业人口数和城镇非正式就业人口的相关数据，得出城镇非正式就业人口数比例为7%。

3.2.2.4 城镇符合保障条件的老年人口数比例。依据2010—2020年新疆老龄人口、城镇化率、城镇企业职工基本养老保险的离退休人数，得出城乡居民基本养老保险保障条件的城镇老年人与城镇居民的比例为2.5%。

3.2.2.5 待遇领取人数比例。假设2021—2030年年待遇领取人口数占保障人群的比例每年增速为0.5%，2031—2040年待遇领取人口数占保障人群的比例每年增速为1%。

3.3 测算结果及分析

通过对新疆城乡居民基本养老保险保障人口数和待遇领取人口数相关参数的设定与计算，通过式（1）至式（5），预测得到2021—2040年城乡居保保障人口数和待遇领取人口数的总量及其变化规律如表2所示。由表2可以看出，一方面，随着城镇化率的变化，城乡居保的保障人口数呈现了先下降后上升的趋势；另一方面，城乡居保待遇领取人数随着老龄化进程总体呈现上升趋势。

笔者在人口预测的基础上，通过式（6）给出了2021—2040年3种新疆城乡居民基础养老金适度待遇方案下的财政负担规模测算结果。第一种方案财政负担规模由2021年的24.23亿元提高至2040年的216.06亿元，年均增长率为12.26%；第二种方案财政负担规模由2021年的24.23亿元提高至2040年的297.09亿元，年均增长率为14.12%；第三种方案财政负担规模由2021年的24.23亿元提高至2040年的378.11亿元，年均增长率为15.59%。将各年新疆整体最低城乡居民基础养老金财政支出规模除以中央-新疆GDP得到财政支出相对规模，通过式（7）至式（10）测算，结果显示在3种方案设计下到2040年中央-新疆城乡居民基础养老金的支出占GDP的比例不足1%（见图1）。按照国际实践来说，绝大多数拉丁美洲国家、部分欧洲国家（爱沙尼亚共和国、法国、德国）、部分亚非地区国家（尼泊尔、孟加拉人民共和国、印度）的非缴费型养老金支出占国内生产总值的比例都在1%以内［24］。因此，可以判别中央-新疆财政具备支持城乡居民基础养老金待遇提高至适度水平的能力。

4 促进城乡居民基础养老金协调发展的对策

从本质上讲，这种普惠式的城乡居民基本养老保险基础养老金的内涵类似世界银行提出的养老保障体系五支柱中“零支柱”的概念。其不但可以避免老年人陷入贫困，而且有助于老年人实现“老有所养，老有所依”，有助于弥补家庭、社会组织在解决老年贫困问题方面的不足，实现多层次养老保障。笔者认为新疆城乡居民基础养老金的待遇标准制定应体现最低生存保障原则，因此，将低保线作为评估标准，在城镇、农村低保不同替代率的基础进行方案设计，测算了未来新疆城乡居民基础养老金最低标准的整体财政支出规模，进而得出中央-新疆的财政都具备城乡居民基础养老金提高到适度保障水平的能力。根据测算得出的研究结论，笔者提出以下几点建议。第一，必须建立城乡居民基本养老保险养老金精算报告制度。通过建立长期精算战略，以定期更新经济和人口数据为基础不断对精算模型进行优化，提高财政支付效率和效果。第二，必须设计城乡居民基础养老金动态调整机制。城乡居民基础养老金保障水平的不断下降难以保障老年人的退休生活，尤其是对贫困监测范围内老年人的养老保障效果大打折扣。因此，需结合收入、居民消费价格指数、通货膨胀等因素对城乡居民基础养老金进行调整。第三，完善养老保障体系。城乡居民基础养老金对于老年人的保障力度是有限的，因此，需要加快完善养老服务体系，形成政府主导、财政支持、企业帮扶及社区、机构、家庭养老相互补充的养老服务供给体系，并积极研发商业养老保险、养老理财和基金等专业的养老服务产品。