政府主导型乡村旅游地可持续发展路径研究

［摘 要］ 乡村振兴战略为乡村旅游业发展提供政策指导，乡村旅游业高质量发展为新时期乡村全面振兴注入新动力。然而，受政府行为自身局限性和其他客观因素的制约，地方政府在探索乡村旅游与政策制度良性互动的过程中，难免陷入“政府失灵”困境。基于此，以白坪—飞龙乡村旅游度假区为研究案例，运用文献梳理、数据可视化、统计分析方法，在厘清发展历程的基础上，分析发现白坪—飞龙乡村旅游发展在政府主导下存在发展主体错位、信息化和数字化建设滞后、旅游服务配套设施不完善、高素质旅游从业人员匮乏、产品较落后且同质化严重等问题，今后需要推动政府与多元主体共建共享、依托网络优势推进信息化建设、盘活存量与优化增量并重共进、完善培训机制及人才引进策略、深挖地方文化打造特色旅游区等，促进白坪—飞龙乡村旅游高质量、可持续发展。

［关键词］ 乡村旅游；可持续发展；政府主导型

［中图分类号］ F592.3 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）14--5

0 引言

发展乡村旅游业是实现农村经济社会发展、乡土文化传承、生态环境保护的重要途径，发展乡村旅游业能够留住乡村人口、吸引劳动力回流，助力乡村地区可持续发展［1-4］。2022年中央一号文件提出实施乡村休闲旅游提升计划，支持农民直接经营或参与经营乡村民宿、农家乐特色村（点）发展。在此背景下，我国乡村旅游业发展迎来重要机遇。然而，即便有政策支持，我国乡村旅游业发展仍面临同质化竞争、专业人才缺乏、投融资困难等困境。尤其是在政府主导型乡村旅游地，政策支持更加明显的同时，出现了政府职能“缺位、错位、越位”、不同部门多头管理、政府行政主导取代社区村民自治、市场功能发挥受限等问题［5-6］。因此，如何推动乡村旅游业走出困境、走向复苏，是目前我国政府主导型乡村旅游地面临的普遍难题。

在乡村旅游业发展初期，我国学者借鉴国外经验并反思国内现状，认为地方政府的正确引导、规划和管理能促进乡村旅游业发展［7-8］。随着乡村旅游业的深入发展，政府主导下的乡村旅游项目逐渐陷入凋敝困境，相关人员开始关注乡村旅游业发展中政府职能的定位［5-9］。乡村振兴战略提出后，各地政府高度重视乡村旅游业发展，部分学者开始研究乡村旅游与政策制度的相互作用机制，以寻求乡村旅游发展新出路［10-12］。四川省广安市武胜县白坪—飞龙乡村旅游度假区作为典型的政府主导型乡村旅游地，在利好政策环境下，经历探索、发展和短暂繁荣后，开始呈现发展停滞甚至衰落的趋势。基于此，笔者在梳理白坪—飞龙乡村旅游发展历程的基础上，对其发展现状及存在的问题进行定量和定性结合分析，提出乡村旅游高质量、可持续发展对策，为白坪—飞龙乡村旅游度假区及其他同类型乡村旅游地可持续发展提供一定的理论参考。

1 研究区概况

白坪—飞龙乡村旅游度假区位于广安市武胜县，含飞龙镇、三溪镇、鸣钟镇3个建制镇33个行政村，面积约120 km²。武胜县地处四川省、重庆市接合部，与南充市、遂宁市、合川区等地交界。白坪—飞龙乡村旅游度假区坐落于武胜县东北角，与武胜县城沿口镇、广安市岳池县相邻，遂广高速、广泸高速、省道304、岳武路贯境而过。同时，白坪—飞龙乡村旅游度假区拥有飞龙武庙、观音阁寺、胜天渡槽等多个地方文物保护单位，是国家4A级旅游景区、全国休闲农业与乡村旅游示范点。

2 白坪—飞龙乡村旅游发展历程

白坪—飞龙乡村旅游发展历程可分为3个发展阶段：第一阶段为2000—2012年，白坪—飞龙乡村旅游处于早期探索和起步时期，尚未实施旅游规划；第二阶段为2013—2017年，当地政府开始编制旅游规划，白坪—飞龙乡村旅游在规划指导下发展态势良好；第三阶段为2017年乡村振兴战略提出至今，地方政府推动乡村旅游与乡村振兴战略衔接，白坪—飞龙乡村旅游在政府主导、投资扩大的背景下得到新发展，但由于一些内外因素的制约，乡村旅游可持续发展正面临挑战。

2.1 乡村旅游业的早期探索与起步阶段

20世纪80年代中后期，我国乡村旅游在农家乐的兴起和发展中拉开序幕。1998年起，原国家旅游局先后4次推出乡村旅游主题年，乡村旅游发展进入新高潮［13-14］。在全国乡村旅游如火如荼发展的这段时期，深居内陆、经济发展水平较低的白坪—飞龙地区未能乘势发展乡村旅游。直至2000年，武胜县飞龙镇被命名为“中国民间艺术（竹丝画帘）之乡”，白坪—飞龙乡村旅游才逐渐步入早期探索阶段。经过“十一五”时期农业与旅游业融合发展的探索，武胜县政府将原白坪乡、飞龙镇、三溪镇（今飞龙镇、三溪镇）连片规划，成立白坪—飞龙新农村示范区。2012年，由当地政府牵头着力打造白坪—飞龙乡村旅游度假区，推进公共设施与生态环境改善，白坪—飞龙乡村旅游业在探索中不断发展。

2.2 利好政策与规划指导下的发展阶段

2013年11月，习近平总书记到湖南省湘西土家族苗族自治州考察时，首次提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的指示［15］。同年，原农业部启动“美丽乡村”创建活动，随后发布美丽乡村建设十大模式，其中包含休闲旅游模式。乡村旅游与精准扶贫、美丽乡村建设全面衔接，促使农业与休闲、观光、生态等结合，推动旅游业与农业渗透融合。白坪—飞龙地区具备发展乡村旅游的资源基础、区位条件和实践经验，2013年武胜县将旅游业作为白坪—飞龙地区美丽乡村建设的重要产业纳入河东片区新农村示范区总体发展规划，为白坪—飞龙乡村旅游业发展搭建起主体框架。2014年8月，在地方政府的投资和支持下，白坪—飞龙乡村旅游度假区成功创建为国家4A级旅游景区。

2.3 乡村振兴战略背景下的新发展阶段

2017年，随着乡村振兴战略的提出，我国乡村旅游发展迎来新机遇。武胜县联合第三方专业机构，启动编制《白坪—飞龙乡村振兴示范区总体发展规划（2017—2030年）》。在规划指导下，政府组织开展旅游人才培训，推动旅游项目创新，在探索乡村旅游与乡村振兴融合发展新思路的过程中，培养出“旅游+农业”“旅游+文化”“旅游+生态”等新产业、新商业、新业态，推动乡村旅游提质增效发展。2018年6月，白坪—飞龙乡村旅游度假区被授予“中国农业公园”称号，次年入选国家乡村旅游发展典型案例。

3 白坪—飞龙乡村旅游发展存在的问题

通过梳理白坪—飞龙乡村旅游度假区的发展历程发现，白坪—飞龙乡村旅游业起步较晚，早期缺乏统筹规划，同质化发展问题不断积累。同时，政府主导的乡村旅游发展模式使市场、社区、乡村居民等重要主体参与不足。在当地乡村旅游发展过程中，政府缺位、错位和越位问题渐显，进一步导致当地投融资能力、信息化建设、基础设施和服务设施配置、人才培养等与乡村旅游业发展新需求脱节，阻碍着白坪—飞龙乡村旅游业高质量、可持续发展。

3.1 政府主导下发展主体错位

乡村旅游业发展离不开政府、市场、社区和当地农户的共同推动［16］。单政府层面，乡村旅游就涉及农业农村、文化和旅游、自然资源和规划、交通和林业等多个职能部门［17］。通过对白坪—飞龙乡村旅游度假区发展历程的梳理发现，在乡村振兴战略背景和绩效激励机制下，当地政府高度重视乡村旅游发展，但政府各部门具有相对独立性，在职能分工上存在交叉和混淆情况，导致项目投资效率低，难以吸引外部资金投入，加剧资金短缺。地方政府大包大揽的“全能者”定位，不仅阻碍了市场、社区参与投资建设，而且造成作为乡村旅游主体的当地农户被客体化、边缘化，不利于乡村旅游业高质量、可持续发展。在这种前期发展不够规范，未能形成长效发展动力和良好市场环境的情况下，随着政府机构的改革和财政投入的减少，如果不及时正确定位政府职能、明确乡村旅游发展主体，白坪—飞龙乡村旅游业发展将陷入融资困难、资金短缺的困境。

3.2 信息化和数字化建设滞后

白坪—飞龙乡村旅游度假区市场辐射半径为车程1 h左右，客源主要来自武胜县及其周边城市，包括广安市、南充市、遂宁市、重庆市和成都市等，且以自驾度假和过境旅客为主。短程自驾游旅客在选择旅游目的地时，常考虑成本、距离、线路等因素。而在移动互联网时代，旅游度假区吃、住、行、游、购和娱等各方面的信息化、数字化程度直接影响游客对旅游成本、可达性和便捷性的判断。白坪—飞龙乡村旅游度假区的主要投资开发者和管理者为政府，但其专业性和前瞻性不足，对信息化建设重视程度不够，营销模式单一且理念落后，难以满足信息化时代消费者的便捷需求，在一定程度上会对游客体验造成负面影响。

3.3 旅游服务配套设施不完善

公共设施的数量、规模、分布和配套在一定程度上能反映出乡村旅游空间发展格局，合理的旅游公共设施配套有利于乡村旅游业可持续发展。白坪—飞龙乡村旅游度假区涵盖飞龙镇、三溪镇、鸣钟镇3个建制镇33个行政村，但政府在规划建设白坪—飞龙乡村旅游度假区时，仅将高洞村、卢山村等村庄及周边较小区域作为主要开发区域，忽略了其他村域乡村旅游开发和公共设施建设。分析区内旅游相关POI数据发现，旅游公共设施集中分布在飞龙镇卢山村、高洞村、白坪村一带，客栈民宿、餐饮饭店多建设在高洞村和卢山村（见图1）。大部分旅游配套设施分布在度假区中心地带，对周边其他村落辐射覆盖范围较小，难以带动区内其他村落乡村旅游发展，未能形成区域联动的乡村旅游错位发展格局，在一定程度上制约着乡村旅游多样化发展。

3.4 高素质旅游从业人员匮乏

在乡村旅游区，当地村民和乡村旅游从业者的综合素质与服务质量直接影响游客体验［18］。由于人才引进环境不够优良，政府主导的行业培训缺失，加之人口老龄化问题突出，常住人口受教育程度低，白坪—飞龙乡村旅游度假区服务人员综合素质和从业技能普遍不高。根据武胜县第七次全国人口普查公报统计，飞龙镇、三溪镇、鸣钟镇常住人口5.6万人左右，60岁以上人口占比约30.86%，其中65岁以上人口占比约24.08%，人口老龄化程度高于四川省平均水平（见图2）；15岁以上人口平均受教育年限

7.62 a，较四川省平均受教育年限低1.62 a（见图3）。青年劳动力和高素质人才匮乏，使白坪—飞龙乡村旅游度假区常住居民综合素养与乡村旅游发展需求不匹配，旅游从业者专业素养与乡村旅游高质量发展需求脱节，影响游客体验和旅游印象，不利于白坪—飞龙乡村旅游度假区进一步发展。

3.5 旅游产品较落后且同质化严重

白坪—飞龙乡村旅游开发较晚，政府对市场信息把握的不完全性及发展初期的从众行为，使早期规划缺少地方特色。在发展过程中，地方政府对特色资源的挖掘不够，主推“食宿经济”，农旅、文旅融合程度低，难以满足新时期游客更高层次的旅游需求。同时，由于政府获取的信息滞后，未能及时根据市场需求转变资源浅层次开发的策略，导致规划缺乏特色、产品简单重复，进而使白坪—飞龙乡村旅游度假区陷入对内不同业主间、不同村落间同质化竞争严重，对外旅游产品、旅游体验项目特色不鲜明的困境。

4 白坪—飞龙乡村旅游可持续发展对策

白坪—飞龙乡村旅游度假区虽已取得一定的发展成效，但在发展过程中日益积累起来的问题正阻碍着当地乡村旅游高质量、可持续发展。在此背景下，提高信息化建设水平，优化资源配置，完善人才结构，推进文旅深入融合，补齐技术、设施、营销等短板，是白坪—飞龙乡村旅游未来的发展方向。

4.1 推动政府与多元主体共建共享

在乡村旅游发展过程中，政府在政策支持和统筹规划中发挥着重要作用，多元主体共同参与能激发旅游经济发展活力。乡村旅游业本身具有较强的弱质敏感性，白坪—飞龙地区政府主导的乡村旅游发展模式，使其投入机制单一、资金来源单一，加剧了乡村旅游发展的不可持续性。因此，为弥补这一缺陷，应构建合理的利益分配机制，发挥政府政策引导和行政管理功能，激励和引导企业、金融机构及当地居民共同参与，吸引社会资本投入，协调推进多元利益主体共治、共建和共享。

4.2 依托网络优势，推进信息化建设

5G时代的到来为乡村旅游发展带来了新契机，如AR技术、GPS定位和导航服务等的应用正推动乡村旅游朝着智慧化方向发展。伴随5G时代的到来，政府在制定相应规划时，应加强信息网络基础设施建设，并结合当地独特的乡村意象和文化资源，以新时期游客高层次、多样化需求为导向，开发具有地方特色的数字化旅游产品，以数字技术赋能乡村旅游。