“某长制”生态治理模式研究

［摘 要］ 近年来，以“河长制”为代表的“某长制”生态治理模式逐渐向其他自然资源领域推广，成为我国生态治理的主导模式。传统治理模式失能、对中国传统社会治理模式的有益借鉴和地方政府政绩增长的现实诉求是这种现象产生的主要因素。对安徽省宣城市河长制和林长制的实践进行分析发现，“某长制”生态治理模式具有行政成本低、治理成效显现快等优势，但可能会出现形式主义滋生、体制机制不兼容和社会参与不够等风险。因此，为做好生态环境治理工作，需要力戒形式主义，为基层减负；在借鉴经验时要注重资源特性，避免简单复制；在行政主导之下，注重市场、社会的参与，形成多元主体参与的现代环境治理体系。

［关键词］ 某长制；生态治理；河长制；林长制；宣城市

［中图分类号］ TV213.4 ［文献标志码］ A ［文章编号］ 1674-7909（2022）16--3

1 “某长制”的由来

2003年，浙江省长兴县为创建国家卫生城市，解决城区河道污染问题，在全国率先探索实行“河长制”，提出由县水利局局长和环卫处主任分别担任县城4条河道的“河长”，河道治理效果良好。2007年，太湖暴发蓝藻事件，无锡市在辖区太湖流域全面推行“河长制”，由属地行政首长担任“河长”。由于河长制的实施有效解决了水污染这一“老大难”问题，江苏省周边省份以及江西省、云南省等地纷纷结合当地实际推动“河长”治水，让“河长制”得以大面积推广。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，在前期试点探索并积累成功经验的前提下，“河长制”正式上升为国家顶层设计。此后，“河长制”做法也快速被运用到林草、滩涂、海湾、农田等自然资源领域，结合地区和领域实际，被命名为“某长制”。

2 “某长制”现象形成的原因

2.1 传统治理模式失能

“某长制”的本质是通过自上而下、政治动员的方式，集中各方力量解决常规治理中难以解决的问题，其背后有着鲜明的运动式治理的特征。周雪光［1］指出，运动型治理机制通常是作为常规模式治理失效的新型代替机制。以林业的保护和发展为例，早在20世纪末，国家就要求通过林业建设任期目标管理责任制推动林业发展，并围绕该责任制建立和执行情况组织检查。但由于部分地方政府重视程度不够、相关措施推行力度不大、林业部门职能定位不清晰等，该目标责任制的建立与执行并没有完全达到“强化森林资源保护管理”的初衷。不但如此，乡镇林业站属地化管理、森林公安转隶等新情况的出现，也严重制约着森林资源保护发展。而“林长制”可以说是新时代林业目标责任制的“加强版”，从省级层面到乡村基层一线，由同级党政主要负责同志担任林长，层层压实林业生态建设责任。

2.2 对中国传统社会治理模式的有益借鉴

“某长制”的生态治理模式在我国由来已久，明代诸暨知县刘光复在治理水患时，为解决“水事矛盾”提出的“圩长制”就是今天“河长制”的雏形。“林长制”在宣城市可追溯至1963年，旌德县华川村将划分责任区、建立护林组织及禁止毁林开垦等内容写入村规民约，可谓“林长”的雏形。因此可以说，“某长制”的生态治理模式在我国是有例可循的。另外，为便于国家管理，建立一种简约、普适的地方管理模式十分必要，而“某长制”的生态治理模式正是治理简约化的一种体现。

2.3 地方政府政绩增长的现实诉求

一方面，由于以GDP竞争为主导的政府绩效考核体系的长期存在，加之生态治理具有较长的周期以及地方领导人任期有限和轮换制度的实施，致使地方官员在有限的任期内往往不会将的精力和资源过多地投入生态治理，甚至会牺牲生态环境换取短期内经济的快速增长［2］。然而，随着社会主要矛盾的变化，生态环境成为公众关注的重点和高质量发展的重要支撑，对地方政府的考核实行生态文明建设“一票否决制”。环保督察、自然资源离任审计等制度的实施成为压实地方和有关部门责任的实招和硬招。在此背景之下，为解决“老大难”的生态建设问题，迫切需要应用以党政主要领导挂帅为特点的“某长制”治理模式，快速推动生态建设问题的解决。

另一方面，地方政府的竞争格局发生了变化。某些地方受限于自身区位条件，以GDP为主的传统政绩增长点在短期内难以取得明显增长效果，政府创新在某种程度上成为新的政绩增长点和竞争优势。其中，对“河长制”加以改造所形成的各种“某长制”就属这一典型。每当一种“某长制”出台，所在地地方政府和媒体都会积极宣传其“率先”“探索”“先行先试”的价值并逐级上报至省、中央层面，试图将其打造成为“典型”，并推广其可复制经验［3］。以宣城市旌德县为例，旌德县位于皖南山区，生态环境优美，森林覆盖率达69.2%，但与邻近县市相比，交通相对不便，工业基础较为落后，其GDP常年居安徽省末端，以传统GDP增长为政府政绩点的竞争空间较小。然而，2015年10月，旌德县另辟蹊径，把生态立县作为主要目标，开展“两山”行动；2017年，以“两山”行动为基础率先试点探索林长制改革，先后荣获全国第一批“两山”基地、国家生态县、全国绿化模范先进单位等荣誉。2021年4月9日，旌德县作为全国仅有的两个县级代表之一，在全国全面推行林长制工作视频会议上作典型发言。旌德县“全国林长制改革策源地”的品牌愈发响亮，也间接推动了旌德县全域旅游、生物医药产业的快速发展。

3 “某长制”的优势

3.1 可减少行政成本

以“河长制”为示范样本进行参照，模仿与复制其组织结构与制度到林、田、湖、草等自然资源领域，不但可以避免“摸着石头过河”产生的问题，而且可以节省制度试错与设计成本。从宣城市“河长制”“林长制”的实践来看，在组织框架上，各级“河长”“林长”主要都是由同级党政主要负责人担任。在体制机制上，宣城市“林长制”充分借鉴“河长制”的运行模式，将已经证明有效的“河长制”工作机制迅速复制到林业领域，以减少“试点”时间。当地参照“河长制”的会议、信息、巡视、考核等一整套制度快速建立了“林长制”，节省了制度设计成本。

3.2 可快速显现成效

实行地方各级党政主要负责人以“某长”名义作为生态治理第一责任人的“某长制”生态治理模式，由于地方长官的权威性，一方面可以有效贯彻落实上一级工作要求，另一方面可以迅速整合区域内的有效资源，并通过压力层层传导，确保任务高效落实。同时，对于“某长制”体制机制上的各项督察考核指标，由于地方党政主要负责人是第一责任人，其政府责任目标体系中的相关工作权重也会有所增加，从而进一步推动地方生态治理工作地位从边缘日益走向中心，进而有效解决生态领域长期以来存在的“九龙治水”“小马拉大车”等弊病。

4 “某长制”的风险分析

4.1 基层疲于应付，滋生形式主义

从运行机制上看，“某长制”的生态治理模式大同小异，主要体现在自上而下设置“某长”、成员单位会议制度、巡视制度、信息公开报送制度和考核制度等方面［4］。这一趋同模式导致地方党政主要负责人往往身兼多“长”。从宣城市河长制、林长制的组织体系来看，河湖要分级、分段设立“河长”，分别由所在地政府同级负责人担任。乡镇党政主要负责人、村（社区）党组织主要负责人分别担任“林长”和“副林长”。所以，地方党政主要负责人不仅是“河长”，还是“湖长”“林长”，特别是基层部门党政主要负责人还面临着综治维稳、招商引资等繁杂事务，加之其本身并不是治水、治林的专门人才，所以在开展工作时难以全面兼顾。例如，“河长制”“林长制”的定期巡视制度在实践层面为完成任务或将流于形式，注重工作留痕。基层部门在面对多种“某长制”的信息报送、台账建立和自上而下的年底考核时，也将陷入疲于应付的境地，容易滋生形式主义，不利于基层减负。

4.2 资源特性不一，体制机制不兼容

鉴于自然资源的复杂多样性，简单复制“某长制”的生态治理模式可能会造成制度不兼容、环境治理成效不明显的现象。以宣城市“河长制”和“林长制”为例，河流和森林产权属性及治理成本的不同直接导致“某长制”成效出现显著差别。目前，宣城市纳入市县“河长制”管理的河流湖泊共有214个，河流湖泊从产权属性上看是国家所有，具有较大的排他性，虽然与群众利益息息相关，但河流湖泊治理完全由政府主导，十分契合“某长制”的治理机制，协调成本较低，“河长制”作用可以得到有效发挥。而林业的资产属性较为复杂，宣城市林业用地面积77.26万hm2，包括13个国有林场和607个集体林场、家庭林场，产权性质为国有和集体所有，但自集体林权确权到户后，林权具有“类家庭所有”的特征，致使“林长制”改革还要考虑群众切身利益，行政协调成本较高。

4.3 行政主导过多，社会参与不够

《关于构建现代环境治理体系的指导意见》提出，构建多元主体参与的现代环境治理体系可进一步推动环境治理体系与治理能力现代化。而当前以行政为主导的“某长制”模式在生态治理领域的简单复制，可能导致公众的主体责任被忽视。虽然“某长制”在制度设计中一般都会通过设置公示牌和举报信箱等类似形式确保社会力量参与，但是在实际执行过程中，由于行政发包制的压力传导，有关政府及部门为顺利推进工作，反而有意识地减少或避免社会力量参与。例如，宣城市“河长制”“林长制”所实施的“一河一策”“一林一策”的治理目标，理应邀请河流湖泊、林地山场所在地的群众参与决策讨论，但在实际工作中乡、村干部主要还是依照上级要求进行政策设计。这导致很多“一河一策”“一林一策”脱离实际，实施成效不明显。

5 “某长制”推广实施建议

5.1 生态治理要力戒形式主义

生态治理要注重实效，避免形式大于内容。一是注重职能部门作用发挥。生态治理不可“一长了之”。地方主要负责人担任“某长”，需要更多发挥其组织协调、资源整合的强大力量，但生态领域的专业性决定了生态治理最终还是要靠专业部门、专业人才去推动。二是注重督察考核实效。2018年，中共中央办公厅印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，明确提出要注意督察考核中过度留痕现象，避免无效的督查考核，更加注重考核实效。具体到“河长制”“林长制”等生态治理领域，其成效表现不仅仅在于各级“林长”是否按照制度要求定时巡河、巡山，是否留有相关记录，更要在于河流水质是否改善、森林资源是否发展、群众收入是否提高等根本问题的解决上。生态治理要以改善环境质量、提升群众幸福感、促进人与自然和谐共生为根本目的。

5.2 生态治理不可简单复制

自然资源的复杂性和多元性决定了生态治理模式不可一概而论，生态治理不可以“一长了之”，更不可以“一应俱长”，要做到量体裁衣。一是重视自然资源产权的复杂性。国家在法律上对自然资源的产权属性进行了明确规定。因自然特性不同，不同自然资源的产权属性也不完全相同。这导致其治理机制也要有所区别。特别是山场、林草资源，既有国家所有，也有集体所有。同时，近年来农村集体产权确权到户和“三权”分置，进一步使部分集体产权的监管责任转移到家庭、承包大户、合作社等主体手中，生态治理所涉及的利益关系也更加复杂。二是处理好行政主导与专业发挥的关系。“某长制”的优势在于其能够有效整合区域内各部门优势资源，协调各部门共同推动生态治理难题的解决，从根本上改变了长期以来我国大部分自然资源管理“小马拉大车”的现状。因此，“某长制”治理模式在新领域的运用，一方面要充分发挥其责任压实和组织动员上的优势，另一方面需要注意发挥相关职能部门专业优势，二者之间相互弥补、相互促进［5］。

5.3 生态治理要注重多方参与

就宣城市“林长制”的实践来看，除了政府主导推动外，还需要从以下两个方面进行改善。一是动员社会力量参与。吸引社会资本和人才加入涉林行业，寻求技术支持，谋求行业发展；发动群众参与林区巡查、植树造林等活动，加强管林、护林队伍建设，提高林业资源保护效果。完善志愿林长制度，吸纳教学与科研人员、环保组织工作者、林业从业者等多方力量，参与监督各级“林长”目标、任务、措施的落实情况。二是提高群众参与意愿。围绕林农增收做文章，提高林农获得感和幸福感。政府层面，一方面可以适度提高公益林生态效益补偿标准，保护林农权益；另一方面将林农闲置分散的山场林地等资源整合打包，依托林权收储担保中心、“两山银行”等平台，以租金和分红等形式提高林农财产性收益。市场层面，可以依托优质森林资源，引进、培育新型林业经营主体，推动林业适度规模经营，立足康养旅游等新业态提升用绿水平，提高林业经济效益，带动林农就业，实现产业富民。

参考文献：

［1］周雪光.运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考［J］.开放时代，2012（9）：105-125．

［2］周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究［J］.经济研究，2007（7）：36-50.

［3］陈涛.治理机制泛化：河长制制度再生产的一个分析维度［J］.河海大学学报（哲学社会科学版），2019（1）：97-103．

［4］林震，孟芮萱．以林长制促“林长治”：林长制的制度逻辑与治理逻辑［J］.福建师范大学学报（哲学社会科学版），2021（6）：57-69．

［5］胡亮，郑玉婷.生态治理“简约化”的实践与反思［J］．河海大学学报（哲学社会科学版），2021（1）：57-63．