内蒙古乡村生态旅游资源的法律保障问题研究

摘要 乡村生态旅游近几年作为一种新型的旅游发展模式迅速兴起，与之相关的乡村生态旅游资源作为发展乡村生态旅游的基础和关键因素，也开始受到关注与重视。只有对乡村生态旅游资源进行合理开发与保护，才能实现乡村生态旅游的可持续发展，而从法律角度对其进行保障无疑更具有稳定性。内蒙古在法律保障乡村生态旅游资源的过程中，还存在法律保障体系不完善、监管制度不科学以及法律保护理念弱等问题，结合当地实际，从建立健全乡村生态旅游法律保障体系、加强乡村生态旅游监管、增强乡村生态旅游法律意识等法律保障途径探讨解决内蒙古乡村生态旅游发展过程中的资源保护问题，以缓解当地乡村生态旅游资源开发与生态环境之间的矛盾，在实现经济文明的同时也能够实现生态文明。

关键词 内蒙古；乡村生态旅游资源；法律保障

中图分类号 F590.75 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0114-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.024

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on Legal Guarantee of Rural Eco-tourism Resources in Inner Mongolia

Wulantuya

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract Rural ecotourism， as a new tourism development model， has been rising rapidly in recent years， and the related rural ecotourism resources， as the basis and key factor of the development of rural ecotourism， have also begun to receive attention. Only reasonable development and protection of rural ecotourism resources can realize the sustainable development of rural ecotourism， and it is more stable to guarantee it from the legal point of view. In the process of legal protection of rural ecotourism resources in Inner Mongolia， there are still some problems such as imperfect legal protection system， unscientific supervision system and weak legal protection concept. The author tries to solve the problem of resource protection in the process of rural eco-tourism development in Inner Mongolia through establishing and perfecting the legal guarantee system of rural eco-tourism， strengthening the supervision of rural eco-tourism and strengthening the legal awareness of rural eco-tourism， in order to alleviate the contradiction between the development of the local rural eco-tourism resources and the ecological environment， we can realize the ecological civilization as well as the economic civilization.

Key words Inner Mongolia;Rural eco-tourism resources;Legal protection

基金项目 2021年度内蒙古自治区文化和旅游厅一般项目（2021-WL0043）。

作者简介 乌兰图雅（1984—），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，副研究员，硕士，从事法学研究。

收稿日期 2023-02-16

乡村生态旅游近几年作为一种新型的旅游发展模式，成为政府鼓励发展的新农村优势产业。发展乡村生态旅游不仅有助于推动城市和乡村在人口、资本、技术等方面协调发展的进程，同时也在一定程度上保护了乡村生态旅游资源的高效节约利用。内蒙古自治区依托良好的生态环境、多彩的民族风情和悠长的历史文化在开发乡村生态旅游中具有得天独厚的优势。保护好乡村生态旅游资源是发展乡村生态旅游的根本，构建和完善乡村生态旅游资源法律保护制度就成为解决相关问题的必由之路。

在深入发展内蒙古乡村生态旅游过程中，对生态旅游资源的法律保障层面仍存在一些不健全、不完善的地方，需要通过健全相关的法律法规实现对乡村生态旅游资源的保障，引导和促进乡村生态旅游走上可持续发展道路。

1 加大内蒙古乡村生态旅游资源法律保障的重要意义

1.1 能够促进内蒙古乡村生态旅游业的可持续发展

内蒙古乡村生态旅游业的发展在很大程度上依赖当地的草原、森林、沙地等自然生态环境，这些自然生态旅游资源虽然丰富但相对脆弱，一旦遭受不合理开发就会造成严重的破坏。随着近年来内蒙古乡村生态旅游的快速发展，人们不断增长的旅游需求与有限的旅游资源供给之间的矛盾开始显现，保障措施跟不上、管理混乱、垃圾得不到有效处理等问题经常发生。如果不加限制地满足不断上涨的旅游需求则必然导致生态环境遭到破坏，不仅会影响到整个乡村旅游产业的发展，对当地的生态环境也会造成一定程度的破坏。加大内蒙古乡村生态旅游资源的法律保障，就是以可持续发展思想为指导，通过立法、执法等法律手段在保护生态环境的前提下寻求旅游产业的发展，在发挥自然资源最大经济价值的同时规范人们的行为，实现共赢。因此想要乡村生态旅游业得到健康长远的发展，制定相关生态旅游法律规范势在必行。

1.2 能够促进生态环境的保护

在发展乡村旅游业过程中往往将着眼点放在平衡旅游开发者及旅游者之间的法律关系上，而忽略了乡村生态旅游资源的保护。将乡村生态旅游资源保护纳入法律的框架之下，能够在提升人们生态旅游资源保护意识和素质的同时，对于因旅游开发所造成的危害生态环境的行为进行规制和惩戒，解决乡村生态旅游市场存在的盲目无序开发、过度开发、服务水平较低等市场秩序混乱现象，对于乡村生态旅游资源的保护和生态旅游的持续健康发展能够起到积极的促进和推动作用，对于乡村生态旅游过程中所产生的矛盾也能够用比较科学的方式化解。

2 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障现状分析

2.1 内蒙古自治区出台的相关规定

内蒙古一直以来对生态资源的保护都十分重视，一方面从地方性法规和规章制度保护层面出台了《内蒙古自治区环境保护条例》《内蒙古自治区旅游管理条例》等条例，分别从保护和改善环境方面以及旅游规划与安全监管等方面对生态资源进行保护。与此同时，内蒙古还在森林、水土保持、文物保护等方面制定相关保护条例，从保护原生态动植物、原生态水源和地貌、历史遗迹、人文民俗等不同角度共同构成了内蒙古生态保护法律体系。另一方面是制定了生态旅游规划和旅游服务标准。从2003年起，内蒙古开始对旅游业进行总体部署和宏观规划，陆续编制并出台了一批旅游规划。为引导和规范内蒙古生态旅游的健康发展，内蒙古自治区旅游局2008年制定了全国首部地方性生态旅游服务标准——《内蒙古自治区生态旅游服务标准》 ，2013年出台了《内蒙古自治区生态旅游服务标准评分细则》，2021年印发了《内蒙古自治区级文化生态保护区管理办法》，分别从生态旅游的建设开发、经营管理、服务水平等方面制定了详细规定。这些部门规章的实施对自治区生态旅游的发展有较大的指导意义。

2.2 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障体系总体态势分析

内蒙古现行的相关法律法规，虽然对保护乡村生态旅游资源起到了一定的积极作用，但是也存在比较明显的短板。其一是内容上缺乏针对性。现行的法律法规绝大部分出自涉及环境自然资源保护的单行法规与条例，这些条例设计的初衷并不是从保护乡村生态旅游资源的角度出发，因此在处理生态旅游资源相关问题时，运用过程中的针对性和效力不高。其二是现行法规质量参差不齐。目前出台的法律法规多是各个地方根据上位法的总体要求，结合该地区情况设定的，内容上规定的过于原则，现实的可操作性不强；同时在条款的设计上不能很好地做到囊括保护乡村生态旅游资源各方面发展的所有要素。总体而言，内蒙古乡村生态旅游资源法律保护架构的实体规范和程序规范都远远谈不上健全和完善，缺少从法治角度进行顶层设计的整体考量。

3 内蒙古乡村生态旅游资源法律保障的瓶颈

3.1 内蒙古乡村生态旅游资源的法律保障体系不完善

乡村生态旅游作为一种新兴的旅游模式，目前国内尚未出台针对乡村生态旅游的专项法律法规，与生态旅游资源相关的立法散见于《中华人民共和国旅游法》《国家生态旅游示范区建设与运营规范》等部分规定中，内容上大多是针对乡村旅游业发展的金融支持政策或扶持政策，对于乡村生态旅游以及生态旅游资源的保护和管理措施涉及相对较少。内蒙古近几年随着旅游业的发展，对于生态旅游资源的开发与保护开始有所关注，但在保护生态旅游资源时还没有出台针对性强的成文法；已经颁布的相关规定针对性较差，内容上比较分散，比如对乡村生态旅游资源中森林、草原以及文物的保护都需要引用《内蒙古自治区森林公园管理办法》《内蒙古自治区水污染防治条例》《内蒙古自治区文物保护条例》以及《内蒙古自治区水土保持条例》中的一些原则性规范。这种方式虽然能够在一定程度上保证内蒙古乡村生态环境保护法律制度的整体性，但弊端是忽略了乡村生态旅游资源自身易受到外界的干扰、稳定性差的特点，同时乡村生态旅游资源对旅游开发和旅游活动的承受能力是有限的，容易受到市场和经济的影响。因此，针对乡村生态旅游资源的这两种特性就要求与之相配套的法律法规具有针对性和严苛性。现行的法律保护制度没有充分考虑乡村生态旅游资源自身的特点，缺乏针对性的保护，实践中遇到生态旅游资源遭到破坏的情况时，处理方法和补偿方案没有统一的规定，执行过程也比较混乱，无法满足乡村生态旅游资源保护事业的发展。

3.2 内蒙古乡村生态旅游资源缺乏有效监管和执法

首先，监管权限设置有待明晰。内蒙古的乡村生态旅游资源具有整体性与多样性特点，同一个生态旅游环境内会包含草原、河流、森林等多种生态资源，但因为这些资源分属于不同的管理部门，因此乡村生态旅游的管理涉及多个环节、多个领域和部门。若没有统一协调的管理机构进行布局规划和管理往往会出现各自为政、协调性差、权力重叠或是无人监管的混乱现象，对于乡村生态旅游资源的保护是极为不利的。现实中大多数乡村生态旅游开发都是当地居民自发而起的，乡村生态旅游相关产品从规划、建设，到具体的经营和服务管理缺乏有效集中管理，导致开发无序、重复建设现象层出不穷，破坏生态旅游资源的现象屡禁不止。