新型城镇化背景下农村土地管理制度优化

摘要 农村发展应新型城镇化要求需在相关体制上进行追本溯源的、创新性的改革，尤其是农村的土地管理制度，存在诸多与新型城镇化发展相矛盾的问题。如今，新型城镇化的任务推进能够为农村不断完成新农村建设作出指导。为此，基于新型城镇化背景，探讨了其对农村土地管理制度改革的需求，分析了农村土地管理与新型城镇化的适配度问题，指出了农村土地管理制度中的问题，并针对相关问题提出建设性的优化策略。

关键词 新型城镇化；新农村；土地管理制度；体制改革

中图分类号 F301.2

文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0231-06

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.050

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Optimization of Rural Land Management System Under the Background of New Urbanization

LIU Zhe^1，2，YANG Si-hao （1.School of Land，Resources and Environment，Jiangxi Agricultural University，Nanchang，Jiangxi330045;2.Jiangxi Ruihua Land Survey and Planning Engineering Co.，Ltd.，Nanchang，Jiangxi330002;3.Jiangxi Provincial Natural Resources Policy Investigation and Evaluation Center，Nanchang，Jiangxi330002）

Abstract Rural development needs to undergo traceable and innovative reforms in relevant systems in response to the requirements of new urbanization，especially in the land management system in rural areas，where there are many problems that contradict the development of new urbanization.Nowadays，the task of promoting new urbanization can provide guidance for the continuous completion of new rural construction in rural areas.Therefore，based on the background of new urbanization，the demand for rural land management system reform was explored，the compatibility between rural land management and new urbanization was analyzed，the problems in rural land management system were pointed out，and constructive optimization strategies were proposed for related issues.

Key words New urbanization;New rural areas;Land management system;Institutional reform

基金项目

国家自然科学基金项目（31660140）；江西省高校人文社科重点研究基地项目（2018-32）；江西省自然资源权益与储备保障中心项目（QY20220084）。

作者简介 刘哲（1990—），女，河南郑州人，工程师，博士，从事乡村振兴、土地利用研究。*通信作者，工程师，硕士，从事土地利用、土地法研究。

收稿日期 2023-02-20；修回日期 2023-03-21

2021年上半年，我国发改委印发《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，对新型城镇化以及城乡融合问题提出了具体要求，不仅包括让城市扩大承载量，带动中小城市发展的方面要求，还包括推进城乡融合，让农村人口有序流转、顺利融入城市的方面要求。由此可见，我国农村会在新型城镇化影响下发生诸多变化。单就人口流转并融入城市这一方面的政策影响下，我国农村的土地制度就需要发生相应改变。更何况，我国农村目前闲置宅基地缺乏管理，村庄规划制度欠科学，土地征收过程问题多，这些都是农村获得新发展不得不跨越的现实桎梏。笔者研究新型城镇化和农村土地管理制度间的需求关系、适配度，能够为解决农村土地管理制度中的问题带来新启示。

1 新型城镇化对农村土地管理制度需求分析

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确了城镇化发展路径，主要目标和战略任务，提出了人口管理，土地管理，生态环境等重点领域关键环节体制机制改革的措施^[1]。新型城镇化和乡村振兴两大国家战略有机结合并进行城乡共治是实现城乡融合的关键^[2]。农村人口在我国属于大体量群体，数量远远高于城镇。然而，从经济发展现状来看，农村却落后于城镇很多。农村的生产不够先进、群众的生活水平也低于城镇，已经和城镇经济形成了二元化发展格局，如果任其自由发展，未来将会与城镇的差距越来越大。所以，新型城镇化发展就旨在让农村群众享受到与城镇群众平等的待遇，并能够顺利改变城乡二元化经济发展局面，让其经济发展实现现代化。城镇、农村二元化已成为新型城镇化发展的桎梏。新型城镇化需要城乡主体间的人口、生产、技术等要素将充分联动起来。

一方面，城市化、工业化、农业现代化三者虽互为独立的过程，却能在新型城镇化要求下贯穿为一体。其中，工业化代表了人类认知的升级，标志着其生产、生活方式获得了质的飞跃。工业化的过程亦是相关产业的结构调整及升级过程，也带来了经济发展方式的相应改变。而这里提到农业现代化，是因为农村在我国占比较高，其落后或先进，直接影响国家整体的现代化。可以说，让农村获得现代化发展是冲击全面现代化目标的前提。从近年的经济发展实际来看，我国城市发展及建设的优势依然是令人瞩目的，然而农村社会却依然处在缓慢的发展步调之下，而且发展中积累的问题不少，造成了一边快、一边慢，一边驾轻就熟、一边积重难返的局面。新型城镇化让农村群众看到了新农村改革及发展的新思路，同时也让诸多问题浮出水面。而随着新型城镇化在多方合力下推进，城市与农村会构建起有机循环机制，双方的资源会获得合理的调剂与转移，尤其是让农村获得更多来自城市的助力，从而更顺利地走向现代化。所以，新型城镇化是农村现代化实现的有力手段。

另一方面，新型城镇化能够成为城镇、农村共同繁荣的纽带，让城市的迅猛发展为农村输送源源动力，让农村的改革与进步为城市提供更优质的资源基础。我国新型城镇化的不断推进，逐渐凸显了农村土地价值的重要性^[3]。如今，农村的发展依然滞后于城市，一些落后偏远的区域更是发展困难。农村的一些管理体制还是滞后于时代的，农民的思想意识也不够前沿，并不能像城市居民那样拥有更多将资源充分利用以获取经济价值的能力。其中，土地建设中的相关管理制度就是农村发展的限制因素之一。农村土地资源与城市中土地、房屋资产等可投资、可抵押的情形完全不同。农民虽然世代在土地上耕作，但是其土地却不能随意、直接买卖，需经政府征收，再入市场买卖。而且，农民的其他生产物资，如农机、农具等，也不作为可抵押的资产，甚至其宅基地的交易、管理也不能完全自主。为加快新型城镇化发展，需要对土地进行科学，合理的规划^[4]。而且，国家也力图通过新型城镇化，来推进相关体制变革，而且让变革有理有据、科学有度，让农村土地真正焕发新农村魅力。

2 农村土地管理与新型城镇化的适配度分析

土地管理范围较广，囊括土地利用规划、地籍管理、土地资源调查等方面，是保障人地关系协调的关键^[5]。土地的具体利用和管理有着密切的联系，所以在农村经济改革实践中，需要强调土地管理制度的改革，并在土地管理改革的基础上布局农村经济改革措施，这样，农村经济的改革成效会更加突出^[6]。新型城镇化能够助力区域经济结构的优化，带动城镇建设、农村建设的同步发展。其中，农村的土地管理将在新型城镇化发展进程中获得更切实的优化。相关发展会强化土地资源规划，从而通过提升土地资源的利用效率来减轻相关压力。由于我国城镇化进程始终没有停歇，城镇规模在扩大，农村土地资源在减少，使得土地资源越来越珍贵，而与农民群众利益相关的土地管理制度相关问题也逐渐突显了出来。只有不断创新农村土地管理制度，在现有政策的基础上研究形成更符合新时代农村发展实际的有价值的土地管理政策，才能更好地助力乡村振兴^[7]。带动农村土地管理制度走向优化是新型城镇化发展的应有之义，如果相关问题解决得好，也会反向促进新型城镇化发展。

3 新型城镇化视域下农村土地管理制度的不足

3.1 闲置宅基地缺乏有效管理

在农村的宅基地分配现象中，由于监管力度较低，部分农村地区的宅基地与基层单位关系紧密，相关管理工作也会经常出现纰漏。随着农村人口逐渐向城镇的转移，农村宅基地的空置率逐年上涨，导致农村土地资源浪费^[9]。由于大量农村人口离开家园，流向城市谋生和发展，造成不少农村宅基地成为闲置土地或者暂时闲置土地。这些闲置的宅基地缺乏有效的管理，留下了许多问题隐患，也不利于新型城镇化推进。一方面，宅基地占据着土地资源，闲置意味着资源被搁置而无法利用，属于对资源的浪费。且越是经济发展滞后的村落，其人口越有外出赚钱的需求，所闲置下来的宅基地无人照看，荒草遮地，时间久了甚至房屋倒塌，严重影响村容村貌。另一方面，农村宅基地资源稀缺，不少有建房需求的村民要通过申请才能得到机会，而大量宅基地被闲置，显然与建房需求形成冲突。这就造成了流动出去的人口将房屋闲置，且自己以及政府方面都缺乏相关管理，而有住房需求的人口反而难以获得新建宅基地。

3.2 村庄规划制度欠科学

当前，村庄规划制度不够科学，实际上制约了新型城镇化进程。一方面，相关村镇土地规划缺少章法，也不具体。相关部门没有很好地起到规划与指导作用，让农民凭主观想法进行土地利用。而农村信息相对闭塞，农民文化水平不高，无论是利用土地建房开店，还是进行绿植种植，都缺乏科学性，整体表现为规划不合理，村容村貌杂乱无序。农村土地管理是一项综合性很强的系统工程。结合自然资源管理，可以反馈自然资源信息，让人们及时掌握自然资源管理的进展情况^[10]。如果相关规划太背离于科学性，也意味着自然资源管理的不理想。另一方面，村庄规划缺乏部门间的衔接，资源未得到科学配置。村庄具体的规划工作由县级、乡级的众多部门合力实施。然而多部门间却缺少有效的信息互动，工作衔接模式化，不密切。县级的相关部门缺少深入农村的调研，对土地规划不够实际，且是以研究土地规划以及发布规划的政策、布置任务为主，没有对真实的农村土地利用情况进行细致分析。只有具备强有力的调研依据，才能够将各个地区的优势得以最大化发挥，进而满足当地居民的切身需求^[11]。显然，实际的操作中，相关调研做得远不到位。而乡级相关部门则以服从上级指导和安排的态度来执行工作，缺少向上级对真实的土地情况的反馈，也就使得实际的规划工作与土地利用的科学性相偏离，使理论指导实际时问题重重。

3.3 土地征收过程问题多