政府治理对农户宅基地扩张意愿的影响机制研究

摘要 治理农村在县域城镇化过程中出现的宅基地扩张现象，对于促进城乡融合发展、提高农村土地资源配置效率和实现共同富裕等具有重要意义。基于湖南省1316户农户样本数据，结合OLS模型和中介模型研究地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的影响及机制。结果表明：地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿有显著的负向影响，城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿过程中发挥了完全中介作用；农户信息获取能力负向调节地方政府治理能力与农户宅基地扩张意愿之间的关系。因此，地方政府应提升治理能力、协调好农户住房与经济发展之间的关系、引导集中居住等，改善农户宅基地不断扩张的现象。

关键词 政府治理能力；城镇化水平；信息获取能力；宅基地扩张意愿；中介效应

中图分类号 F301.2

文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）02-0250-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.02.054

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Research on the Influence Mechanism of Government Governance on Farmers’ Willingness to Expand Their Homestead

HE Lin-bo， LI Zhao-xin

（School of Public Management and Law，Hunan Agricultural University，Changsha， Hunan410125）

Abstract Governance of the expansion of rural homestead in the process of county urbanization is of great significance for promoting the integrated development of urban and rural areas， improving the efficiency of rural land resource allocation and achieving common prosperity. Based on a sample data of1316households in Hunan Province， this article empirically analyzes the impact and mechanism of local government governance capacity on farmers’ willingness to expand their homesteads using OLS and intermediary models. The results indicate that local government governance capacity has a significant negative impact on farmers’ willingness to expand their homesteads， and urbanization level plays a complete mediating role in the process of local government governance capacity affecting farmers’ willingness to expand their homesteads;the ability of farmers to obtain information negatively regulates the relationship between local government governance capacity and farmers’ willingness to expand their homesteads.Therefore， local governments should enhance their governance capabilities， coordinate the relationship between farmers’ housing and economic development， guide centralized living， and improve the phenomenon of continuous expansion of farmers’ homesteads.

Key words Government governance capacity;Urbanization level;Information acquisition ability;Willingness to expand homestead;Mesomeric effect

基金项目 湖南省社会科学成果评审委员会重大项目（XSP2023ZDA008）；湖南农业大学研究生科研创新项目（2023XC052）。

作者简介 贺林波（1973—），男，湖南益阳人，教授，博士生导师，博士，从事土地经济与政策研究。*通信作者，硕士研究生，研究方向：土地经济与政策。

收稿日期 2023-06-19

深入推进土地和宅基地节约集约利用，是实现农村宅基地合理集聚、提高农村资源和土地资源配置效率的重要内容，也是资源友好型中国式现代化的必经之路。党的二十大报告提出“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”，众多在城乡接合部的宅基地扩张现象已然成为制约城乡融合发展和威胁土地资源高效利用的一道难题，宅基地扩张产生的违建因其隐蔽性和成本低的特征，很难被地方政府发现并治理，导致宅基地扩张现象日趋严重。2021年，我国调解民间房屋、宅基地纠纷共32.421万件，有学者从全国随机选取31288个村庄进行样本调查，发现其中25.38%的行政村存在违法占地建房乱象，近郊村占50.85%^[1]，该情况表明，农村宅基地扩张导致的 “违建”现象较为普遍，严重侵害了土地资源。近年来，国家启动了新一轮农村宅基地试点改革，通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，提出要妥善处置历史遗留的违法违规占地建房问题，继续严格控制农村土地；《乡村振兴促进法》明令禁止违法占用耕地建房。农户是利用宅基地的主体，如何抑制农户的宅基地扩张意愿，对解决土地资源浪费、推进城乡融合发展、正确把握中国独特的土地制度和构建和谐社会等一系列中国式现代化进程中的普遍问题具有重大意义，对相关政策的有效实施至关重要。

近十余年来，针对现有农户宅基地扩张意愿与行为的影响因素研究，大多集中在经济因素、政治因素、社会因素3个方面，许多学者通过一些典型案例分析了我国农村宅基地不断扩张，导致资源浪费问题产生、蔓延及难以控制的原因：一是经济因素。随着城乡资源要素流动的需求增长，财产性已经成为宅基地的内生功能和农民的内在诉求，许多农民工在客观上需要大量简单而廉价的生产经营和生活居住场所^[2]，而宅基地扩张产生的违法建筑正好迎合了这一客观的市场需求，部分农民被动转向土地“灰色交易”市场^[3]。二是政治因素。地方政府和农户都在追求土地利益最大化^[4]，尤其是经济欠发达地区政府会产生非理性决策从而导致土地违法行为出现^[5]，并且2019年修正的《土地管理法》的个别条例存在着规范模糊，造成了农民“分户”实际情况与“宅基地无偿使用”原则之间的矛盾^[6]；农村集体经济组织中的事权与财权不相适应^[7]；政府职权越位，管理责任弱化，职能界限不清^[8]；农村宅基地扩张导致的违法占地建房执法责任分配领域出现了执法争议等^[9]，这些都会造成农户产生宅基地扩张的心理。三是社会因素。当前，农村宅基地扩张情况严重，影响农户宅基地扩张行为的主要因素是“留恋乡情”^[10]和社会资本等个体特征^[11]，还有分家析产^[12]。为此，国家多次发布文件，采取集中整治行动，形成了常规性和运动性执法相结合的治理措施，取得了一定的成效。但是农村宅基地扩张导致的违法建房的现象还是十分严重，没有得到有效遏制，其中的原因值得深入挖掘。

通过以上研究成果可以发现，目前学术界对农村宅基地扩张的研究大多从宏观的体制机制层面去探讨，在内容上局限于出现的原因和对策分析，在方法上局限于定性和标准化的分析，具有一定的借鉴意义。但仍可以进行以下拓展：一是大部分文献只探讨了农户宅基地扩张的影响因素或者行为，并且采用的都是定性和案例研究，对定量分析宅基地扩张的机制仍是空白；二是现有文献多把宅基地扩张意愿放在农户的个人特征、社会资本上，没有归纳地方政府治理能力对其的影响，作为治理政策贯彻落实的最后一环，地方政府起着至关重要的作用，地方政府对农户宅基地扩张治理无效，必然会导致国家政策得不到有效的贯彻落实。已有研究表明，地方政府治理水平对农户宅基地扩张有制约作用^[13]，但是地方政府治理遏制宅基地扩张还有更加复杂的机制，地方政府治理能力受城镇化水平的中介，还可以受到农户信息获取能力的调节，目前没有文献对其中的机制进行探讨和对此进行实证检验。鉴于此，笔者基于新制度经济学理论，以湖南省1316户农户为研究对象，建构计量经济模型，研究城镇化背景下地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿的机制，为解决当前农村宅基地资源浪费问题提供新的针对性建议。

1 理论研究与实践探索

1.1 地方政府治理能力对农户宅基地扩张意愿的直接作用

新型城镇化视域下的地方政府治理能力是一个由发展规划能力、资源整合能力、公共服务能力、风险防控能力、工具使用能力、责任控制能力六大能力要素构成的完整体系^[14]。2019年后，宅基地管理权从自然资源部门转移到农业农村部门，县域将宅基地管理权全部下放至乡镇政府（以下称地方政府），因此治理农村宅基地扩张能力主要是指地方政府管理和整治违法建筑和抑制农户扩张宅基地的责任控制能力，包括需要依据自然资源和规划局掌握的卫星遥感系统中的土地类型、现状等信息对农村宅基地扩张现象进行界定，以及在日常巡查中发现违建后对宅基地扩张行为或违法建筑进行处理的过程^[15]。如果地方政府及时发现了农户的违建行为并且加以制止，达到 “早发现早治理”的效果和“一旦违法扩张，必受惩罚”的威慑效应，让宅基地扩张农户利益为0，从而放弃扩张，那么农户的宅基地扩张意愿就有可能降低，宅基地资源就能得到更好的利用。

近几年城镇化水平的加快，农户的思维存在“法不责众”和互相攀比的心理，农村宅基地扩张在“野蛮生长”，一些人通过出租、经营宅基地扩张后建成的违法建筑来牟取利益，而那些遵纪守法的人却“利益受损”，相关部门因为宅基地扩张现象越来越多，责任控制能力低下，导致越来越难治理，产生放任行为。可见，地方政府治理能力有助于消除农户宅基地扩张问题，并可作为清理整顿农村资源浪费问题的抓手和依据，在治理过程中开展的相关政策宣传和入户走访，对有潜在扩张意愿的农户起到了警示作用，这意味着地方政府治理可能对有宅基地扩张倾向者形成有力的震慑效应，从而抑制农户宅基地扩张意愿增长，地方政府的治理能力越强，可能当地的宅基地扩张意愿就会越低。基于以上分析，提出假设H₁。

H₁：地方政府治理能力越强，农户宅基地扩张意愿越低。

1.2 城镇化水平在地方政府治理能力影响农户宅基地扩张意愿中的中介作用

城镇化水平是指一个地区城镇地域上的常住人口占该地区全部常住人口的比重，土地尤其是宅基地的治理和利用，对于城镇化的推进是一个基础工程和载体，也是前提条件^[16]。在一些经济发展快的地区，由于城镇化水平高，加上农户对美好生活的向往，对房屋建筑和面积的要求相对较高，因此，很多人就会在原有房屋上进行翻新、修建或扩大，很容易造成宅基地扩张现象的产生。除此之外，城市的高房价，还会让农户更倾向于在城镇边缘地带建房出租，地方政府治理宅基地扩张很容易产生矛盾。一旦政府采取强硬的措施进行治理，那么就会导致农户生存空间被挤压和农户生存成本提高，造成城镇劳动力的流动，会间接影响城镇化的发展。