农地产权的结构变化·权能功效和规模经营

摘要  运用文献研究法、对比分析法和制度分析法等研究方法，从产权结构角度阐释其变化历程和权能功效，进而揭示农地产权结构与农地经营模式的互馈。研究发现：农地产权结构的变化经历了所有权与使用权一体，所有权与使用权初步分离，所有权、资格权及使用权再分离等发展阶段，权能划分越来越细、权能内涵界定更趋清晰。农地产权正持续进行合理性变革，农地权能的分解具有中国特色，更加注重农民权能利益保护，并与农地经营模式关联紧密。未来农地产权结构和农地经营模式的创新需要国家从政策措施、经济措施、法律措施等方面进一步完善和予以保障。

关键词  农地产权；三权分置；农地经营；运行模式

中图分类号  F301.3  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）05-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.05.058

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Structural Changes， Power Efficiency， and Scale Management of Agricultural Land Property Rights

HE Dan1，WU Jiu-xing2

（1.Electron Business College， Anhui Business College，Wuhu，Anhui 241002；2.School of Geography and Tourism， Anhui Normal University， Wuhu，Anhui 241002）

Abstract  Using the research methods such as literature research， comparative analysis， and institutional analysis， this paper explains the change process and power efficiency of rural land property rights structure from the perspective of property rights structure， thereby revealing the mutual feedback between rural land property rights structure and rural land management model. The study found that the changes in the structure of agricultural land property rights have undergone development stages such as the integration of ownership and use rights， the initial separation of ownership and use rights， and the reseparation of ownership， qualification rights， and use rights. The division of power and function has become increasingly detailed， and the definition of power and function has become clearer. The rational transformation of agricultural land property rights is ongoing， and the decomposition of agricultural land rights has Chinese characteristics. More attention is paid to the protection of farmers’ rights and interests， and it is closely related to the agricultural land management model. In the future， the innovation of agricultural land property rights structure and agricultural land management mode requires further improvement and protection from policy measures， economic measures， legal measures， and other aspects.

Key words  Farmland property rights;Separation of three rights;Farmland management;Operation mode

基金项目  安徽商贸职业技术学院校级科学研究人文社科重点项目（2021KZR08）；安徽高校人文社会科学研究重点项目（SK2021A1057）。

作者简介  何丹（1983—  ），女，湖北襄阳人，讲师，硕士，从事农村土地制度研究。

收稿日期  2023-03-18；修回日期  2023-04-25

1978年以来，中国的农地制度变革一直处在进行时。无论是家庭承包责任制的产生，还是放开农地产权流转市场，都反映了农地政策必须适应时代的需求。但是，现阶段的中国农地经营仍难以满足农民对美好生活的需求，农地产权流转、规模经营和农地制度创新仍需努力。国家将农地产权从“两权分置”发展成“三权分置”，主要是期望稳定农地承包经营关系，优化农地产权结构，扩大农地经营规模，发展工业化的现代农业。根据张培刚［1］教授的《农业与工业化》一书中对“工业化”的定义，即“国民经济中一系列基要生产函数，或生产要素组合方式，连续发生由低级到高级的突破性变化的过程”，那么农业现代化可定义为“农业生产中生产要素组合方式，连续发生一列、从低级到高级的突破性变化的过程”。

长期以来，农地产权变革与农地经营模式得到很多学者的高度关注。一方面农地规模经营需与农业机械化结合在一起，形成农业专业队模式、绿色车间模式、统一服务模式和家庭农场模式［2］；另一方面，现代化模式涉及机械化，而影响机械化的因素包括土地经营规模、政策支持力度、农机社会化服务、农场交通条件、农业机械科技、农业人才培养等方面［3］。在经营规模方面，要追求适度规模，规模不是越大越好，如在追求土地产出率目标下，小型土地规模经营是主要特征，服务型规模经营、多种规模经营并存发展［4］。农地产权经营模式的选择，需要尊重农民的意愿，契合宏观经济环境，推动农地股份合作制的发展［5］。当农地制度变迁从走向租地农场制后，需要提高农地产出率和产品商品率，并增强农业产业的竞争力［6］。当然，不同社会主体对农地经营规模的需求与认知存在较大差异［7］。从现代农业发展方向看，主要包括农业布局区域化、农业生产规模化、农业产业系统一体化、农业资源利用生态化［8］。因此，农地规模经营更要因地制宜，考虑人地国情、农民就业水平、城镇化和工业化的带动力，进而采用多元化的、混合型的农地经营模式［9］。此外，农业经营规模也一直存在所谓“适度性”问题［10］，而且农地经营还需符合节约资源和环境友好要求，必须转变粗放利用观念，构建人力资本集成型，体现多方参与的共赢要求［11］。

概而言之，现有相关研究文献侧重对现行法律法规框架下农地规模是否需要扩大、多大的农地经营规模是合适的、农地经营模式的主要影响因素、农地经营规模对农业产出有什么样的影响等方面。但是，较少有研究文献关注产权结构下的农地经营模式创新。鉴于此，笔者从农地产权结构的变化历程和权能功效，解析产权优化配置和农地经营模式的互动，提出创新农地经营模式的建议。

1  农地产权的变化历程

1.1  农地产权的权利主体变化

产权是经济所有制关系的法律表现形式，指合法财产的所有权，包括对财产的占有、使用、收益和处分等权利。只有当产权具有实体性、可分性、可交易性等特征，产权才具有现实经济作用，发挥资源配置功能。农地是指直接服务或间接服务农业生产所需要的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用等地类。土地产权是土地制度的核心，土地所有制的性质直接决定土地制度的性质［12］。在中国，农地产权的所有制演进经历封建地主土地私有制、农民土地私有制、集体土地所有制和国有土地所有制度等。从产权是否细分来看，在封建土地所有制下，农地所有权和使用权可以统一归一个主体，也可将农地使用权转出给他人使用，在存在出租的情形下农地所有者则依此收取土地资金。在农民土地私有制下，农地的所有权和使用权则高度统一，农户自主经营、收益归自身所有，可以自由处分土地相关权利，但因农民个体能力差异较大、容易导致新的土地所有权兼并，形成新的“地主”阶层而有违 “耕地有其田”的初衷。在集体土地所有制下，因农民私有的土地被国家以渐进方式整合为集体所有的土地，土地所有权制发生根本性变革，农民不再是农村土地的所有权者，对土地不享有处分的权利，仅保有土地使用之权利［13］。譬如，綦好东［14］就将农地产权结构界定为个体农户制、初级社、高级社（人民公社）、土地承包制4种产权组织形式，各中组织形式下的构造特征和功能表现有极大不同。

1.2  农地产权的阶段变化特征

中国各省的农村经济社会发展水平有很大差异，故土地产权结构必须与经济社会发展的状况相适应［15］。在集体所有制下，产权结构也有阶段性差别，可以按前期、中期、后期划分。在前期，集体土地所有制具有强烈的平均主义思想，对农业农村发展没有发挥什么好的作用，反而因集体的参与者缺少内在的激励致使农业生产、农民生活、农业经济转入极端困难的地步。在中期，集体土地所有制有所松动，“松动”不是说集体公有制不要了，而是要将农地集体所有制下的权能体系进行分解，分为农地所有权、承包经营权，所有权仍旧归集体经济组织所有，但农地承包经营权归农户所有。在后期，在坚持农地集体所有制的前提下，顺应城镇化、工业化和乡村振兴等方面的需求，创新建立农地“三权分置”权利体系。在新权利体系下，农地的“三权”被分解成农地所有权、农地承包权和农地经营权，毫无疑问这是新时期农地产权体系的再构造［16］。总之，农地在产权体系上更加完善，也更体现保护农民利益的原则。

2  农地产权的权能功效

2.1  农地产权的交易功效

不同的农地产权结构直接决定农地产权的交易类型。在封建土地所有制下，地主是土地的多数占有者，国家是土地的终极所有者。一方面，地主可以自主经营土地，收取来自土地的经济租金或农业产出等，也可将土地转租给其他无地、少地的农民，收取固定的或可调整的租金。另一方面，地主也需向国家缴纳税收，无论是“摊丁入亩”的税费制度，还是公粮交纳制度，都体现了土地的国家终极所有权。在农民土地私有制下，农地产权的结构与封建土地所有制下没有多大差别，但因土地改革使得无地、少地的农民获得了一定数量的土地，故其强化了“耕地有其田”的原则。在集体土地所有制形成的过程中，通常采用了隐蔽、渐进式实现路径，将农民私有的土地等生产要素通过互助组、互助社、生产队等具体的形式组织起来，并最终通过政策确认农村土地属于集体所有。显然，当农地的产权结构发生变化，比如带来了不同的市场结果，推动了农地使用权流转、农地抵押权形成和农地指标的跨区交易［17］。

2.2  农地产权的预期功效

从权能结构设计初衷看，国家希望通过权能的新设来改变权利人对产权的预期。对农地所有权人而言，主要体现集体土地所有权的经济价值。对农地承包权人而言，可以取得稳定的人地权利关系，不因转出土地而放弃承包权。对农地经营权人而言，占有相对独立的、受法律保护的经营权。在现阶段，农地“三权分置”既体现保护农民承包权的重要性，又体现维护农地经营权的现实必要性，在实践中取得较好的效果。正如有文献指出，农地和农业劳动力规模的增加会对农业收入规模产生正向激励，并激励农村多余劳动力的非农转移［18-19］。在过去，农地经营者不能以农地作为抵押物进行融资，而在创新农地经营权后，农民可以将农地经营权单独抵押。当然，这种妥协性的改革方案，并没解决社会保障体系不健全、不充分情况下的农民权利保障问题。诚如有文献研究发现，农地产权结构通过对产权主体的行为来影响农业绩效，补贴的产权结构形式形成补贴的激励约束功能，而且涉及外部性内部化、资源配置改进等多方面的问题［20］。