乡村振兴战略下农村承包地“三权分置”的政策演进与研究综述

摘要 乡村振兴战略是新时代党对农村、农业、农民发展的新形势新任务新目标的重大判断，为新时代我国农业农村改革发展明确了重点、指明了方向。党的二十大报告进一步提出要“全面推进乡村振兴”。作为我国实现农业现代化建设和乡村振兴的必由之路，在乡村振兴战略实施的背景下“三权分置”制度的探索与实行必将得到深化。在乡村振兴战略下，明确实行“三权分置”的必要性，对乡村振兴和“三权分置”的政策演进和研究综述进行梳理，结合相关研究与实践中存在的问题，提出农村承包地“三权分置”研究的展望。

关键词 乡村振兴战略；“三权分置”；农村承包地；内蒙古

中图分类号 F301 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2024）08-0250-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.08.057

Policy Evolution and Research Review of the “Separation of Three Rights” of Rural Contracted Land Under the Strategy of Rural Revitalization

QU Hong

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot， Inner Mongolia 010010）

Abstract The strategy of rural revitalization is a significant judgment of the Party in the new era on the new situation， tasks， and goals of rural， agricultural， and farmer development， which clarifies the key points and directions for China’s agricultural and rural reform and development in the new era.The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China further proposes to comprehensively promote rural revitalization. As a necessary path for China to achieve agricultural modernization and rural revitalization， the exploration and implementation of the “three rights separation” system will be deepened in the context of the implementation of the rural revitalization strategy.Under the strategy of rural revitalization， it is necessary to clarify the implementation of the “separation of three rights”. This paper reviews the policy evolution and research on rural revitalization and the “separation of three rights”， and combines relevant research and practical problems to propose prospects for the research on the “separation of three rights” of rural contracted land.

Key words Rural revitalization strategy;“Separation of three rights”;Rural contracted land;Inner Mongolia

改革开放四十多年来，在不同的发展阶段，党和国家对农村发展政策不断地进行调整。乡村振兴战略是习近平同志于2017年10月18日在党的十九大报告上将其作为国家战略的高度提出的［1］。更进一步，党的二十大报告提出要“全面推进乡村振兴” ［2］。乡村振兴战略的核心在于“战略”二字，乡村振兴是实现国家稳定和长远发展的重大战略。战略，泛指决定全局的策略［3］。国家发展战略是筹划指导发展国家的实力和潜力、以实现国家发展目标的方略。作为国家七大发展战略之一，乡村振兴战略是新时代党对农村、农业、农民发展的新形势新任务新目标的重大判断、重大决策。与我国以往的农业农村发展政策相区别，乡村振兴战略是在国家发展中体现为宏观的、系统的、综合性、全局性的发展方略。在一定意义上，我国的经济改革始于农村，农村改革的核心就是土地政策。70多年来，农村土地制度从新中国成立初期实行的“耕者有其田”的农地私有制到人民公社时期的土地利益高度平均化分配，到家庭联产承包责任制的确立，到“两权分离”，再到“三权分置”，我国农村土地政策逐步调整。实行土地集体所有权、土地承包权、土地经营权的“三权分置”政策是乡村振兴战略下立足于我国农村生产发展的必然选择。

1978—1983年是我国农村人民公社制度结束和家庭联产承包责任制确立的过渡时期。1982年，中央以一号文件的形式第一次明确了“包产到户”的社会主义性质。1983年的中央一号文件从理论上说明了家庭联产承包责任制是中国农民在党的领导下进行的伟大创造，是马克思主义理论与中国农村实践相结合的产物。30多年来，随着我国农村生产力的不断发展和农村人口日益向城镇集中，农村土地实行家庭联产承包责任制中的“两权分离”已经不适应我国农村发展的需要。在新的发展形势下，发展现代化的农业生产、形成集约化的经营模式成为我国现代农业发展的必然趋势。一方面，随着我国城镇化的不断推进，农民大量进城务工，农村业劳动力大幅减少；另一方面，农村承包到户的土地呈分散化、碎片化，不利于农业的集约化发展。因此可以说，“三权分置”作为农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，成为我国实现农业现代化建设和乡村振兴的必由之路。乡村振兴战略强调，要深化农村改革，尤其是要完善承包地“三权分置”制度［4］。党的十九大报告强调，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，明确第二轮土地承包到期后再延长30年［1］。这一重大决策彰显了党中央坚定保护农民土地权益的决心，稳定了农民预期。由于农地制度是我国农村制度体系的基础与核心，因此，农地制度是实现乡村振兴的关键抓手。我国的“三权分置”制度的探索与实行先于乡村振兴战略的提出，“三权分置”制度作为以放活土地经营权的核心，必定会在乡村振兴战略下得到进一步的完善。

1 农村承包地“三权分置”制度的政策演进

自“三权分置”制度提出以来，我国农村承包地“三权分置”制度的政策演进主要包括3个阶段。

1.1 第一阶段：制度的提出阶段 2013年12月23日，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话指出，要不断探索我国农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营。2014年的中央一号文件要求在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。2014年11月20日《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”。2015和2016年的中央一号文件提出要界定“三权”之间的关系，并完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。2017年中央一号文件提出，要实施 “三权分置”办法。2018年中央一号文件明确，要在依法保护农村集体土地所有权和农户承包权的前提下，平等地保护土地经营权。

1.2 第二阶段：制度的发展阶段 2018年5月31日，中共中央 国务院印发《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策；全面完成确权登记颁证工作，完善农村承包地“三权分置”制度；建立农村产权交易平台，加强土地经营权流转和规模经营的管理服务。加强农用地用途管制。2018年12月 《农村土地承包法》（修订） 首次在法律上明确了土地经营权的概念，赋予经营主体更有保障的土地经营权。2019年的中央一号文件提出，要“三权分置”的法律法规和政策体系。2020年的中央一号文件以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点。

1.3 第三阶段：制度的立法确认及完善阶段 2020年《民法典》颁布，其中，物权编用4个条文规定了土地经营权。2022年10月16日党的二十大报告提出，要保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。2023年中央一号文件提出更加细致的完善要求，主要包括开展新型农业经营主体的提升行动；完善对社会资本对农业农村的投资指引和监管；健全社会资本的资格审查、项目审核和风险防范制度；健全农村集体资产监管体系。

2 农村承包地“三权分置”研究综述

我国实行农村承包地“三权分置”改革的目的是实现公平与效率，具体而言，就是 “两权分离”模式变为 “三权分置”模式，将不可市场化的农村土地集体所有权和农村土地承包权与可市场化的土地经营权相结合，盘活农村闲置和抛荒的土地，推进农村土地的适度规模经营，并确保离开土地的农民仍然能够享有土地权益。从20世纪90年代农村承包地“三权分离”到21世纪初农村承包地“三权分置”制度的落实，再到乡村振兴战略规划的实施，历经30余年，关于农村承包地“三权分置”的研究受到了学界的广泛关注。

2.1 研究起源：20世纪90年代至21世纪初

实践是理论之源。农村承包地“三权分置”起源于20世纪90年代。在这一阶段，学界尚不存在“三权分置”的提法，而是以“三权分离”称之。田则林等［5］结合湖北省一些地方“农地代营”的实际做法，提出将“两权分离”优化为“三权分离”。1990年10月，王新国等［6］指出，顺城村成为“三权分离”试点，以土地所有权和经营权相分离为主要特征的家庭联产承包制在农村的普遍推行，释放了农民的巨大潜能。其后，学者对“三权分置”逐渐关注起来，一些地区也开启相关试点工作。学者在肯定“三权分置”作用的基础上，探讨“三权”的边界和关系。韩俊［7］指出，承认农民拥有独立的土地承包权，由“两权分离”到“三权分离”，无论在理论还是在实践上都具有重要意义，“土地使用期限长短，是影响地权制度稳定性的一个重要因素”。

2.2 初步发展：21世纪初至2016年

这一阶段，学者们主要探讨了“三权分离”的产权结构。赵紫玉等［8］指出，在现行农地产权制度模式弊端的基础上， 构建一种全新的农地产权结构，即实现农地产权的所有权、使用权、发展权“三权分离”， 给各权利主体稳定、可靠和灵活的权利，保障各方利益实现， 促进农村经济发展；蔡玻［9］结合河南G村的土地纠纷指出，“在土地所有权不变的前提下，只有明确土地的承包权、经营权和受益权，保障农民的合法权益，构建各方的利益协调机制，才能最终实现政府、企业和农民的共同发展”。2013年7月，习近平在湖北考察时指出，要深化农村改革，不断完善农村基本经营制度，要研究“三权”之间的关系，既要尊重农民的土地流转意愿，又要保障基本农田和粮食安全，更要有利于实现农民增收［10］。2013年底，中央农村工作会议明确，要实现农村土地的承包权与经营权分置并行。随着“三权分置”这一提法得到官方确认，学界的研究视角更新了，研究思路也进一步拓宽了。宋洪远［11］提出，要实行“三权分置”，需建立健全土地要素市场的基本制度，按照“确权登记—完善土地流转市场和服务体系—探索土地抵押、评估、处置机制”的思路开展土地流转。王亚新［12］则分析了湛江农村土地经营的4种模式，即土地的综合整治模式、土地的规模化经营模式、承包经营权的资本化模式和土地的流转模式，提出“三权分置”是实现土地经营制度创新的基础。罗必良［13］指出，在 “三权分置”背景下，要创新农业的经营方式，关键在于盘活农村土地的经营权。农业经营方式的转型方向为细分农地产权、深化农业分工与扩展家庭经营空间。

2.3 迅速发展并受到广泛关注：2016年至今

2016年10月，中共中央、国务院发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对逐步形成“三权分置”格局和确保“三权分置”有序实施提出了具体要求。此后，学界对“三权分置”的研究迅速增多，2017—2020年年均发表的以“三权分置”为主题的论文有600余篇 ，其中限定在承包地“三权分置”研究的年均约200篇。一方面，研究集中于法学理论上对“三权分置”的定性研究。陈金涛等［14］认为“三权分置”的实施存在法律层面无保障、利益关系冲突阻碍因素。孙宪忠［15］通过调研发现，我国相关立法并不能对“三权分置”提供有力的支持和制度保障。高飞［16］指出，“我国农村还存在一定数量的农民集体实行集体土地的统一经营模式，而且农民对农村集体经济组织的发展壮大也有较为强烈的需求”，“未来推进宅基地使用权、集体建设用地使用权等制度建设，也必将得益于一个科学、务实的集体土地所有权制度的建构”。 单平基［17］认为，在“三权分置”下，应将土地经营权纳入债权范畴，采取“农村土地集体所有权自物权-土地承包经营权（用益物权）-土地经营权（债权）”的权利结构。高海［18］根据“三权分置”的生成逻辑和价值目标，辨析经营权用益物权论的主要理据与制度设计，探寻2类经营权法律性质的合理定位及其转化的可行路径。高富平［19］指出，真正要实现“三权分置”，不仅需要系统、周密的顶层设计，而且还要具体化为可操作的规则并正确地实施各项制度规范。蔡立东等［20］在立法论层面，认为未来我国《民法典》物权编应当将土地经营权上升为法定的用益物权，进而实现土地经营权的法定化。另一方面，研究集中于“三权分置”具体实施土地流转中的风险问题。李长健等［21］指出，应当健全经营权主体准入制度，建立流入方农业生产经营资质审查制度，配套农地经营权主体经营内容监管制度，构建土地流转风险保障金制度等。吴晓佳［22］指出，“三权分置”的核心要义是放活土地经营权。宋志红［23］指出，对于已经以家庭承包方式发包的土地，承包农户既可以通过分离土地经营权的物权变动方式、也可以通过设定土地租赁权的债权方式流转承包地权利，并因此而分别形成“土地所有权-土地承包经营权-土地经营权”“土地承包经营权-土地租赁权”的权利配置格局； 除此之外，承包农户还可以在本集体成员内部转让或互换其土地承包经营权。刘兆军等［24］主张在对农地流转领域法律体系进行矫正的基础上，构建以农地经营权出租、转让、抵押流转方式为主体，互换、入股、信托流转方式审慎推行的农地2级（初次流转与再流转同步保障）流转市场，以确保本轮农地改革制度优势得到有效发挥。总之，由于中央层的一系列法律和政策均未对土地经营权的法律属性予以明确，学界对于土地经营权的性质展开广泛的讨论，至今还未形成统一的观点，仍然存在研究的必要，也是以后会着重分析的问题之一。