我国新型农业经营主体政策分析

摘要  随着我国进入高质量发展阶段，新型农业经营主体已然成为农业现代化的核心推动力量，加快构建新型农业经营主体政策体系对于新型农业经营主体的发展具有重要意义。基于此，从政策工具、政策内容和政策结构3个维度对我国2012—2022年的新型农业经营主体政策进行文本量化研究，探讨政策的发展变化。结果表明，政策工具以环境型工具为主导地位、供给型与需求型政策工具相对使用不足，且政策子工具使用不均衡；资本是内容涉及最多的因素，土地要素涉及最少，发展要素内分布也存在较大差异。提出应优化政策工具、扩展资金支持渠道、完善制度机制建设，提高土地流转交易、重视人才建设，建立人才招募机制、完善政策落实与绩效评估机制。

关键词  新型农业经营主体；政策；政策工具；文本量化

中图分类号  S-058  文献标识码  A  文章编号  0517-6611（2024）13-0189-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.045

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Policy Analysis of New Agricultural Management Entities in China： Based on National Level Policy Texts

YANG Ning-jia，WANG Jian

（College of Economics and Management， Southwest Forestry University， Kunming， Yunnan 650224）

Abstract  As China enters the stage of high-quality development， the new agricultural management subject has become the core driving force of agricultural modernization. Accelerating the construction of the policy system of the new agricultural management subject is of great significance for the development of the new agricultural management subject. Based on this， we made a textual quantitative research on China’s new agricultural management main body policy from three dimensions of policy tools， policy content and policy structure， discussed the development and changes of the policy. The results showed that the policy tools were dominated by environmental tools， the supply and demand policy tools were relatively underused， and the use of policy sub-tools was unbalanced. Capital was the most involved factor， land was the least involved factor， and there were great differences in the distribution of development factors. Suggestions were put forward： we should optimize policy tools， expand financial support channels， improve system and mechanism construction， improve land transfer transactions， attach importance to talent construction， establish talent recruitment mechanism， and improve policy implementation and performance evaluation mechanism.

Key words  New agricultural management main body;Policy;Policy instruments;Text quantization

基金项目  云南省哲学社会科学创新团队建设项目（2023YNCX002）。

作者简介  杨柠嘉（1995—），男，四川成都人，硕士研究生，研究方向：农村产业发展。*通信作者，副教授，博士，从事林业经济方面研究。

收稿日期  2023-11-03

随着工业化与现代化快速发展，农业经济正迈入高质量发展阶段，不充分的传统农业生产方式正面临新的困境，如规模太小、生产力不足等问题，农业发展方式渐渐愈发不足。为加速推进现代化农业进程，新型农业经营主体应运而生。改革开放以来，我国农业经营主体由当初的家庭经营为主转变为以农业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多类型的新型农业经营主体为主导地位［1］，与传统农业经营生产相比，新型农业经营主体具有专业化、规模化、集约化［2］等标志。虽然在一定程度上能改善传统农业生产经营的方式，进而促进生产力的提高，但在具体发展中还存在不足，亟待完善政策服务体系来培育和壮大新型农业经营主体。党的十八大报告中明确提出以实现农业现代化为目标，发展多适度的新型农业经营体系［3］。截至2022年12月底，全国新型农业经营主体发展数量日益增长，包含家庭农场391.4万家、农民合作社222.2万家等［4］。近年来，国家颁布了一系列关于新型农业经营主体的支持政策，如2017年“十三五”期间中央办公厅、国务院办公厅专门下达《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，提出要加快培育新型农业经营主体，形成完备的政策体系，进而提升规模经营水平［5］。2022年，关于国务院印发的《十四五推进农业农村现代化规划》中提出明确培育壮大新型农业经营主体是有效、可行的实现路径［6］。可以看出，国家出台的各种政策为新型农业经营主体的健康发展指明了方向。随着新型农业经营主体培育工作的开展，主体已然成为现代农业生产的核心力量。现有研究主要涉及新型农业经营主体的发展现状［7］、功能定位［8-9］、制度特征［10］、演化走向［11-12］、融资困境［13-14］及对策建议［15-17］6个方面，研究成果颇为丰富，为后续新型农业经营主体的研究提供有益参考。但现有研究视角比较单一，还没有从政策文本量化的角度对新型农业经营主体加以分析，缺乏对政策背后深入的理解。鉴于此，笔者采取“政策结构—政策工具—政策内容”的三维分析框架，运用质性分析软件NVIVO11 PLUS，从政策文本量化角度对我国新型农业经营主体政策文本进行定性与定量研究，量化新型农业经营主体政策的实施效果，探究新型农业经营主体的发展导向，分析现有政策体系的侧重点与不足，为促进完善政策体系提供有益参考。

1  研究方法与分析框架

1.1  研究方法

政策是政府在某个时期为实现政治、经济和社会目标所采取的政治行动或行为准则，是一系列法律、方法、条例等的总称，对政策内容进行定性与定量的分析，能挖掘政策内容背后的隐形信息，推断出政策制定的前因与执行效果［18］。为制定有效、科学的政策，政策制定者必须采取可用的政策工具，并同时知晓各政策工具的差异［19］。政策工具亦称治理工具或政府工具，是政府为实现政策结果所运用的手段和路径，是达到政策目标和政策结果之间的有效衔接［20］。目前关于政策工具具体类型化的分类，国内外学者提出了不同的分类标准。陈振明［21］将政策工具划分为市场化政策工具、工商管理技术与社会化手段；Klein等［22］将政策工具分为信息型、权威型、组织型及财政型工具；Hoppmann等［23］将政策工具分为战略层、综合层及基本层工具；Phaal等［24］将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型工具。而Rothwell等［25］将政策工具分为供给型、需求型和环境型工具，是目前运用较为广泛的分类标准，这种工具分类方法强化了均衡使用的标准，提出3种政策工具合作发力时，会实现最大化的政策效力，使政策充分体现出科学性和全面性，不仅可以深入分析主体的发展导向，还能为培育相关政策提供现实意义的借鉴参考。

1.2  资料来源

以2012—2022年国家层面发布的新型农业经营主体政策文件作为研究对象，以“新型经营主体”“新型农业经营主体”等关键词在中国政府网、中央各部委网站和“北大法宝”法律数据库中进行政策文献检索。政策文件按下列原则进行筛选整理：①政策内容须与新型农业经营主体高度关联；②发布机构以中共中央、国务院、国家机关单位（如农业农村部、国家发展和改革委员会）等国家层面为主，地方发布不纳入选取范围；③政策文件是现行有效的条例、意见、办法、通知等规范性文件，剔除答复、摘要、函且失效的文件。基于以上原则，共筛选出55份政策文件（表1）。

1.3  构建政策分析框架

将政策工具（供给型、环境型、需求型）作为分析的X维度，发展要素［26］（人才、土地、制度、资本）作为Y维度，政策结构（发文时间、发文主体、发文类型）作为Z维度。政策工具反映出政府的管理手段方式；发展要素则涵盖政策内容本身；政策的发文数量和发文主体反映出政策的基本特征。政策工具根据罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）的分类思想，考虑政策子工具的划分与现实政策因素结合度高，将政策工具划分为供给型工具、环境型政策工具、需求型政策工具3类。供给型政策工具主要通过财政资金支持、技术支持、人才培育、完善基础设施建设等手段，解决新型农业经营主体发展不平衡等问题，推动农业供给侧改革，体现对新型农业经营主体的推动力；环境型政策工具着重通过政府制定目标规划、加强税收优惠、创新经营机制、制定策略措施、提供金融支持等举措，促进主体多元化融合发展和产业结构变迁，体现的是对新型农业经营主体的影响力；需求型政策工具则是强调政府通过建立试点示范，加强组织保障以及引入社会参与等方式，减少新型农业经营主体的发展不稳定性以及市场不确定性，带动产业有效平稳快速发展，体现的是对新型农业经营主体的拉动力（表2）。这3类政策工具分别对应各自的政策作用：供给型政策工具是对政策生产要素的直接供给，直接作用于新型农业经营主体的发展；环境型政策工具则创造有利于新型农业经营主体发展的制度环境和市场环境；需求型政策工具则作用于创造新型农业经营主体的需求，激发市场活力，由此构建三维分析框架（图2）。

2  新型农业经营主体的政策分析

2.1  政策文本内容编码

政策工具与量化方法相结合使用多以政策工具为基础，政策文本量化主要从文本的发文年

份、作用对象、发布主体、发布形式、政策工具以及政策效力

等多方面维度展开研究［27］。政策量化方法主要包含文本计量分析和文本内容分析2种方法［28］。文本计量分析是在大

样本政策量的基础上，运用数学、统计学、计量学等方法对政策文本进行量化分析，以此得到客观、可验证的研究结果［29］；文本内容分析是通过识别政策文本中的关键特征，明晰政策的规律并进行检验和解释［30］。该研究具体思路将55份政策文件导入质性分析软件NVIVO11 PLUS中，在软件中建立供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具3类一级节点，并在各自节点下建立二级节点，其次对文本进行逐字、逐句的阅读与编码分析，根据其语义划分在各自类别的子节点中（表3）。需要注意此处的编码单元可以是一句话、一自然段的描述，即一篇政策文本中的一句话或一段落出现的次数为1，则作为1个参考点的编码内容，政策工具和子工具后面的括号代表参考点的数值。同时，为体现出政策工具类型的分布情况，需将参考点进行百分比化。通过有效筛选和归类，最后总结出政策工具占比和频数的二维交叉矩阵图（表4）。然后从各维度方面进行量化分析，根据分析结果探讨新型农业经营主体政策在政策工具分类下存在的问题，进而给予政策优化建议。

表3  新型农业经营主体的政策文本编码示例（部分）

Table 3  Example of policy text encoding of new type agricultural operation system

节点/编码点Node point/Coding point编码内容Coded content材料来源Material source

基础设施Infrastructure指导开展村土地利用规划编制，年度建设用地计划优先支持龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体建设农业配套辅助设施、开展农产品加工和流通 农业农村部、国家发展和改革委员会、财政部等《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》