耕地“进出平衡”实施问题与对策研究

摘要 我国实行最严格的耕地保护制度，在耕地数量不断减少和耕地“非粮化”现象日益突出的背景下，国家提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的耕地“进出平衡”制度。基于第三次全国国土调查及年度变更调查数据，分析南京市2020和2021年耕地“进出平衡”实施现状及存在的主要问题，结合南京市已有实践，从明确转进转出规则、加强项目资金保障、完善指标交易机制、加强全流程监管等方面提出了相关对策建议，以期为完善耕地“进出平衡”政策和管理办法，推动“进出平衡”制度的路径设计提供借鉴和参考。

关键词 耕地“进出平衡”；实施问题；对策建议

中图分类号 F205  文献标识码 A   文章编号 0517-6611（2024）15-0264-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.15.056

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Implementation Difficulties and Countermeasures of Cultivated Land “in and out of Balance”—A Case of Nanjing City

JIANG Hai-ning1， LIU Yang2， XU Ling1，2 et al

（1.Nanjing Municipal Bureau of Natural Resources and Planning， Nanjing， Jiangsu 210000;2.Nanjing Land Consolidation and Collective Land Expropriation Management Center， Nanjing， Jiangsu 210000）

Abstract Our country implements the most strict cultivated land protection policy. Under the background of the continuous reduction of cultivated land and the increasingly prominent phenomenon of cultivated land “non grain”， the country puts forward cultivated land “in and out of balance” policy to strictly control the adjustment of the internal structure of cultivated land， other agricultural land， and agricultural facility land. On the basis of the existing data， this paper analyzes the implementation status and existing problems in Nanjing of the current policy of cultivated land “in and out of balance”， and puts forward relevant countermeasures combined with the existing practices in Nanjing， in order to provide reference for improving the policy and management methods of cultivated land “in and out of balance” and promoting the path design of “in and out of balance” system.

Key words Cultivated land in and out of balance;Implementation difficulties;Countermeasures

第三次全国国土调查（三调）数据显示，我国共有耕地1.278 7亿hm2，耕地数量在10年间减少了0.075 3亿hm2［1］，违规占用耕地、改变耕地用途等问题依然十分突出。在“占补平衡”政策严格管控建设占用耕地的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整［2］。当前农用地转为建设用地的法律法规已经较为完善，但农用地内部各地类之间的转化仍缺乏制度性的约束，耕地转为林地、草地、园地等现象凸显。为落实最严格的耕地保护制度，国家进一步在从严落实耕地转为建设用地“占补平衡”的基础上，提出了严格管控耕地与其他农用地内部结构调整的“进出平衡”，为各地落实耕地保护政策指明了新的路径方向。但当前耕地“进出平衡”的“先进后出”机制、项目库建设、指标交易、动态监管等相关的配套政策和法律制度还不完善，耕地转出和耕地转进具体要求以及耕地“进出平衡”实施范围和管控要求等仍需进一步明确。因此，分析“进出平衡”方案编制及实施过程中存在的问题并提出相应的对策建议，对完善耕地“进出平衡”政策和管理办法，推动“进出平衡”制度的路径设计，进一步丰富耕地用途管制理论体系具有重要的理论和实践意义。

1 耕地“进出平衡”与“占补平衡”的关系

由表1可知，“进出平衡”制度与“占补平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要内容，其中以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度重点是针对建设大量占用农地导致耕地面积急剧减少、粮食安全受到严重威胁的现状，对农用地转为建设用地进行严格管控。这项制度实行以来，有效减少了盲目占用耕地或乱占滥用耕地搞建设的现象，在总量上保证了耕地的“补大于占”，为实现我国耕地的总量平衡发挥了积极重要的作用［3-4］。然而基于当前我国耕地保护面临的新形势、新问题和新要求，耕地“进出平衡”制度重点是对耕地转为其他农用地或农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格管控，关键是保障粮食产能总量动态平衡［5］。

除了在管控的对象上有所差异外，耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”在耕地流向以及补充来源方面有着本质区别。“进出平衡”中耕地流向主要为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，指标来源于非耕农用地；而耕地“占补平衡”主要是指耕地转为建设用地，指标来源为非耕地（二调为耕地除外）。此外，由于耕地“进出平衡”和“占补平衡”的指标实行独立管理。根据江苏省《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》要求，即可恢复、工程恢复类农用地补充耕地仅可用于耕地“进出平衡”，不能用于“占补平衡”。从“占补平衡”到“进出平衡”，从建设占用耕地的管控到农用地之间互相转化的管控，逐步全面压实耕地保护责任，为保障国家粮食安全筑牢了根基。

2 南京市耕地“进出平衡”实施现状与存在问题

2.1 南京市三调以来耕地“进出平衡”情况

2.1.1 耕地转进情况。

根据南京市2020、2021年度国土变更调查数据，由图1可知，2020年，南京市耕地转进总规模1 769.98 hm2。全市耕地转进来源主要包括林地、坑塘水面、草地、沟渠、农村道路、园地、设施农用地、田坎等地类，其中由林地、坑塘水面、草地转入的规模占耕地转入总规模的88.14%。

2021年，南京市耕地转进总规模3 890.97 hm2。全市耕地转进来源主要包括坑塘水面、林地、草地、沟渠、园地、农村道路、设施农用地、田坎等地类，其中由林地、草地、坑塘水面转入的规模占耕地转入总规模的94.08%。

相对于2020年，2021年的农用地内部耕地转进规模大幅升高，均以林地、坑塘水面转进为主，2021年坑塘水面转进最多，主要分布在高淳区圩区，多为受灾蟹塘复垦为耕地。

2.1.2 耕地转出情况。

由图2可知，2020年，南京市耕地转为其他农用地1 425.36 hm2，主要流向林地、坑塘水面、农村道路、园地、设施农用地、草地、沟渠、田坎等，其中转出为林地、坑塘水面和农村道路的占总转出规模的85.02%。

2021年，南京市耕地转为其他农用地3 566.55 hm2，主要流向林地、坑塘水面、园地、农村道路、设施农用地、草地、沟渠等，其中转出为林地、坑塘水面、园地、农村道路的规模占总转出规模的95.51%。

相对于2020年，2021年的耕地转出规模大幅升高，耕地转出以林地、坑塘水面、园地、农村道路为主，转出为林地的部分多为“三调”前在耕地上栽植的苗圃幼苗，至2021年达到其他林地的郁闭度标准（≥0.1、＜0.2）相应变更为林地。

2.1.3 “耕地转进”和“耕地转出”特征分析。

（1）“耕地转进”和“耕地转出”的地类均以林地和坑塘水面为主。

2020—2021年，“耕地转进”来源主要为林地和坑塘水面，其中，2020和2021年林地和坑塘水面转进量占年度耕地转进总量的比重分别达82.53%和84.26%。而“耕地转出”的主要去向也是林地和坑塘水面，其中，2020和2021年流向林地和坑塘水面的耕地面积占年度耕地转出总量的比重分别达68.57%和85.07%。地处低山丘陵地区的南京市浦口区、六合去花卉苗木产业发展历史悠久，南部水网圩区的高淳区水产养殖业发达，其他林地与坑塘水面成为“耕地转进”和“耕地转出”涉及的重点地类。

（2）“转进”耕地多划入了新一轮永久基本农田。

2021年“耕地转出”因发生于国务院“两通知”发布时间之后，按政策要求应恢复整改。因此，2021年“耕地转出”规模中仍有2 922.92 hm2划入了新一轮永久基本农田，占全年度“耕地转出”规模的81.92%。

为完成上级规划下达的永久基本农田划定任务，2020、2021年“耕地转进”多划入了永久基本农田，规模分别为1 509.83、2 503.21 hm2，占全年度转进规模的85.13%和64.17%。

（3）年度变化差异大。

2020—2021年，南京市耕地转进、转出规模大幅提高。一方面是由于不可抗拒因素。2020年，高淳区胜利圩蟹塘因当涂县石桥南圩决堤受灾，当地政府综合考虑圩区土壤有机质含量高、水体质量不佳、养蟹效益不理想的现状，将该区蟹塘重建为连片高标准农田，导致2021年耕地转进规模大幅提高。另一方面在于为保障粮食安全，国家加强耕地“非农化”“非粮化”管控，各级党委和政府保护耕地积极性和主动性明显增强，多措并举扎实推进耕地恢复工作，2021年国土变更调查加强了耕地转出的地类调查，同时为实现耕地总量不减少，相应加大了耕地转进的力度。

2.2 南京市耕地“进出平衡”存在的问题

2.2.1 耕地转进和转出实施范围待细化。

目前全国大部分地区还未发布耕地“进出平衡”方案的编制规范、数据标准，方案审批流程也未能细化，各地方政府在进行方案编制以及政策落实时缺乏详细具体的指导，只能一边研究一边开展工作，对地方实施“进出平衡”政策形成限制，导致工作进度缓慢［6］。《江苏省关于落实耕地“进出平衡”的实施细则（试行）》仅原则性地提出了耕地转出和转进的要求，但在进行耕地转进和转出的实际操作过程中对于其实施范围仍存在很多问题。首先，“耕地转出”原则上不得转为建设用地和未利用地，因此对于耕地转出的类型和条件需要进行一定程度的限制。其次，要做好耕地“进出平衡”与“三区三线”划定工作的衔接，特别注意永久基本农田不能纳入“进出平衡”的范围；同时，还应进一步明确耕地转进和耕地转出项目与国土空间规划、生态空间管控区、生态保护与修复规划、河湖管理范围线、高标准农田及其他相关规划等的衔接情况，避免造成资源的浪费。

2.2.2 耕地“进出平衡”项目资金来源不明确。

《江苏省关于落实耕地“进出平衡”的实施细则（试行）》中提到，除农民个人在自己承包地上自行将耕地转为其他农用地的以外，耕地转出的相关实施主体应根据使用耕地情况，由县级人民政府明确承担耕地转进任务或复垦实施费用，资金不足部分由县级财政统筹保障、“兜底”落实。耕地“进出平衡”成本包含青苗补偿费、土地流转费用、土地复垦费用、作物收益、地块后期管护费用等，所需费用需完全从有限的县级财政资金中支出，没有体现耕地转出占用主体的经济责任［7］。且依据历年国土变更调查结果中耕地流量数据，农村耕地“转出”需求旺盛，若全部由县人民政府统筹保障、“兜底”落实，“兜底”规模庞大，所需的耕地转进财政资金压力更是巨大。因此，耕地“进出平衡”项目的实施不能全部依靠政府财政，还应当积极寻找其他合法的资金渠道。