4R危机管理理论视阈下农村突发公共卫生事件治理能力阻滞及优化

摘要 突发公共卫生事件应急情境下，以4R危机管理为动态治理流程视角，结合乡村实地调研与访谈素材，分析了直面农村基层政府卫生应急治理能力的阻滞因素：危机缩减能力疲软，风险意识淡薄，应急预案偏离实际；危机预备能力有限，应急人力、物力供需失衡，应急物资分配效率低下；危机反应能力局促，应急部门反应迟滞，应急管理精细化程度不足；危机恢复能力轻视，事后恢复大局观不足，缺乏系统总结与经验沟通。提出了农村基层政府突发公共卫生事件治理能力的优化建议：更新理念，强化基层官民风险意识和危机学习能力；下沉资源，完善农村应对突发公共卫生事件资源保障体系；优化体制，构建多元主体共同参与的公共危机治理格局；革新机制，完善“上下联动，横向协同”的应急处置机制。

关键词 突发公共卫生事件；应急管理能力；4R危机管理理论；基层治理

中图分类号 D669  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2024）17-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.17.058

Obstruction and Optimization of Governance Capability for Rural Public Health Emergencies from the Perspective of 4R Crisis Management Theory

BAI Hua1，LI Xin-yue2

（1.College of Public Administration and Law， Hunan Agricultural University，Changsha， Hunan 410128；2.School of International Business， Shanghai University of International Business and Economics，Shanghai 201620）

Abstract Under the governance of public health emergencies， taking 4R crisis management as the perspective of dynamic governance process，combined with rural field research and interviews， we directly face the shortcomings exposed in the grass-roots health emergency governance practice：weak crisis reduction capacity， weak risk awareness， and deviation of emergency plans from the actual situation;limited crisis preparedness， imbalance between supply and demand of emergency manpower and materials， and inefficient distribution of emergency materials;limited crisis response capacity， delayed response of the emergency department， and insufficient refinement of emergency management;Crisis recovery capacity is belittling， insufficient big-picture view of recovery after the incident， and lack of systematic summarisation and communication of experience.Proposed optimization suggestions for the governance capacity of rural grassroots governments in sudden public health emergencies： update the concept， strengthen the risk awareness and crisis learning ability of grass-roots officials and citizens;sink resources， optimise the resource guarantee system for rural areas to cope with public health emergencies;optimise the system， build a public crisis management pattern in which diversified main bodies participate together;innovate the mechanism， and improve the emergency disposal mechanism of “up and down linkage， horizontal synergy” emergency response mechanism.

Key words Public health emergency;Emergency management capacity;4R Crisis Management Theory；Grass-roots governance

基金项目 湖南省教育厅开放基金项目（20K067）；湖南农业大学青年科学基金项目（19QN52）。

作者简介 柏花（1991—），女，湖南长沙人，讲师，在读博士，从事农村应急管理、卫生管理与政策研究。

收稿日期 2023-10-19

2019年末以来，COVID-19疫情的暴发、蔓延、防控、反复、平稳等进程对社会经济生活的方方面面形成巨大冲击。与SARS相比，COVID-19具有传播速度快、传播范围广、存续时间长、防控难度大等显著特点。除了病毒传染性、危害性的变化，更为显著的是，随着治理理念、治理工具、舆论环境的变迁，政府卫生应急决策的复杂性已不可同日而语。

随着社会治理重心的不断下移，农村基层正在成为诸多治理活动的实践场域。农村基层场域既是组成社会的细胞，也是防灾减灾的基础单元。以COVID-19疫情为代表的重大突发公共卫生事件无疑是对农村应急管理能力的一次大考。习近平总书记指出，“基层是联防联控、群防群治的第一线，也是复工复产的第一线，是确保各项措施落实到位的关键所在”。2021年12月，民政部等五部委联合发文《关于加强村（居）民委员会公共卫生委员会建设的指导意见》，从立法层面规定了村（居）民委员会公共卫生委员会（以下简称“公共卫生委员会”）的职能。在党和政府的决策部署下，全国上下齐心协力，共克时艰，打赢了疫情防控阻击战。作为落实常态化疫情防控政策执行主体，基层政府在COVID-19疫情应急治理中有效发挥了监控预警、防灾减灾、社会动员等基础作用，检验了基层政府在国家整体应急管理体系中的作用与能力。但随着疫情传播能力的持续强化与疫情防控形势的不断优化调整，也暴露出基层乡镇政府突发公共卫生事件应急治理能力的诸多短板与死角。为健全基层防控机制，抓实各项防控工作，中央层面多次出台相关政策文件、召开专题会议，强调要针对疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力［1］。

1 文献回顾与问题提出

基于流行病理及传播的空间性差异，突发公共卫生事件背景下防控政策及措施的必要性已形成基本共识。“疫情扩散”“村民染病”“村民发病”三者形成了一个循环动力耦合，若政府不采取应急管理措施对疫情加以管控，这个动力耦合将使得扩散动力循环增强，导致疫情大规模暴发；关于应急情境下的各层级政府、横向部门间的关系与协同问题，学者们认识到，“垄断式”管理模式无法回避应急管理者的“有限理性”与“利益视角”，应急管理陷入规章怪圈、机构怪圈、分工怪圈，引发“有组织地不负责任”，科层制下政府官员问责压力不均，责任范围的扩大、管理任务的不确定性使官员采取各种策略行为转嫁责任［2］，复合型应急管理事务横向职责不明确，沟通缺乏时效性。地方政府间跨域治理碎片化增加了跨域公共事务治理成本，降低了跨域公共事务治理绩效［3］，跨域联动和属地管理矛盾、条块关系矛盾等组织结构问题仍然存在［4］。

为应对突发性的高风险公共卫生事件，农村地区早期粗暴化采取的封控式应急管理政策扰乱了原有的社会运转秩序，加大了客观（物理）距离和主观（心理）距离，而“人是社会关系的总和”，封控管理对农村村民心理健康症状的影响在抑郁、焦虑、敌对、恐怖、人际关系敏感等方面尤其突出［5］。因年龄、受教育程度、居住空间等因素的影响，老幼特殊群体难以跨越传统媒体和新媒体使用与感知障碍的鸿沟［6］，大数据平台与流行病学轨迹等现代化应急管理手段在老幼特殊群体上的应用微乎其微，加剧了其风险感知与有效防控的难度；从农村地区应急管理政策执行效果的角度来看，基层应急管理中个人利益、群体利益、公共利益的相互冲突与权利主体之间的利益分歧和利益失衡降低了基层应急管理效能［7］。具有熟人社会、半熟人社会特征的农村，不同应急主体之间错综复杂的宗族血脉、利益关系使得应急管理政策在实际实施中并不能完全按照应急预案执行；以疫情防控政策对农村社会生活生产的影响来看，农业生产具有“人误地一时，地误人一年”的特点，封控式管理对农业生产经营的整个链条和各个领域带来显著影响，这种冲击扩大了失业群体与经济损失，极易导致大面积返贫。重重因素叠加，加大了农村突发公共卫生事件治理的难度。

我国突发公共卫生事件应急管理的研究起步较晚，研究文献数量不多，各个研究方向发展不平衡。针对农村场域的研究成果相对稀缺，对农村应急治理中鲜活现象的观测与思考更为鲜见。这与实务中存在的“城乡差距”［8-9］相互印证。国内发表的农村突发公共卫生事件应急管理主题文献以概述性体例为主，聚焦在具体事件成因分析、具体应急措施的效果评价［10］、应急管理体系的整体性思考［11］等层面，对基层公共卫生事件应急能力的组合要素及相互关系的匹配性研究较为单薄。笔者以近年突发重大公共卫生事件为背景，在对湖南省A县 C 村、河南省 S 市H村等乡镇进行田野调查的基础上，思考并回答以下问题：①农村突发公共卫生事件治理的复杂性具体有何表征，如何识别其阻滞因素及短板效应？②如何基于此种认识，化解农村基层公共卫生事件治理中长期存在的难点、痛点？

2 4R危机管理理论下农村突发公共卫生事件治理能力阻滞效应

应急管理能力的提升需要相应的应急管理理念作为支撑，在社会安全风险日益凸显以及应急管理内容复杂化的整体环境下，提高基层应急管理能力是当前我国推进治理体系和治理能力现代化进程中必须回应和攻克的现实问题。罗伯特·希斯的4R危机管理理论与全周期管理理念、常态化治理理念高度吻合，其“利益最大化、成本最小化”的事前预防以及贯穿全过程的缩减管理［12］，或可成为新时代应对突发公共事件和农村基层社会治理的有效方向。4R危机管理理论框架下的农村突发公共卫生事件管理流程见表1。

2.1 危机缩减能力疲软：风险意识淡薄，应急预案偏离实际

因农村地理环境相对封闭、居住结构较为分散，事前风险沟通成本较高，且基层政府风险沟通重视度不足，“重治轻防”理念指导下的缩减管理较为薄弱。在风险感知上，留守主力人群信息获取能力低下，存在公共卫生感染风险小的误区；在应对处置经验方面，农村场域应急管理实务中积累的经验主要局限于发生频率较高的自然灾害事件的应对，对突发公共卫生事件等非常态化的突发事件的应急管理缺乏完备的制度设计和较为成熟的治理经验，应急理念的宣传和应急演练得不到重视而流于形式，宣传教育内容存在时滞。在湖南省A县 C 村、河南省 S 市H村等地调研过程中发现，集会式的大型宣讲与接点式的单独沟通在短期内效果有限，但基层管理人员普及与村民接受公共卫生事件防治理念与措施需要一个过程，风险沟通与突发公共卫生事件在时间上的冲突若不能有效避免，反而会在宣传中“人传人”的进一步扩大感染风险。