乡村振兴背景下海南省农村土地流转现存问题及其对策建议

摘要 自海南省加快推进自贸港建设以来，全省对于如何实现农村土地承包经营权的有效流转进行了多样化的探索，主要从提高现有土地利用率、提升农民收入以及促进海南农业产业全面升级等方面入手。对海南省土地交易现象进行研究，发现当前海南省农村土地承包经营权流转存在产权模糊、流通率较低、交易方式略为单一、流转交易程序不规范等问题。一定程度上，这些问题已经阻挡了海南农业经济的发展，甚至乡村振兴战略的执行。最后，从政府服务、监督、措施和宣传等四个方面提出了解决这些问题的途径。

关键词 土地流转；规模化经验；农业现代化

中图分类号 F 301.2  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2024）20-0254-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.20.061

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Existing Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Hainan Province Under the Background of Rural Revitalization

WU Dan  ZHAO Xin2

（1.School of Economics and Management， Hainan Normal University/Key Laboratory of Ecological Civilization and Land Sea Coordinated Development， Hainan Province， Haikou， Hainan 571158; 2.School of Economics and Management， Hubei University of Technology， Wuhan， Hubei 430068）

Abstract Hainan Province has vigorously pushed forward with the development of free trade ports， resulting in a variety of investigative approaches towards successfully transferring rural land contract management rights. These efforts are rooted in objectives such as enhancing the utilisation of available land， augmenting farmers’ earnings， and fostering a thorough redevelopment of the agricultural industry in Hainan. This piece delves into the analysis of the current landscape of land transfers in Hainan Province. The study found that there are problems in the transfer of rural land contract management rights in Hainan Province， such as unclear property rights， low land transfer rate， single transfer methods， and non-standard transfer procedures.The challenges being faced are somewhat stunting the growth of Hainan’s rural economy， and even the execution of strategies aimed at rural revitalization. Finally， corresponding solutions are proposed from four aspects： government services， supervision， measures， and publicity.

Key words Land transfer;Experience in scaling up;Agricultural modernization

2018—2023年中央一号文件将土地改革作为强化农业支撑的重要途径，土地流转政策和规范化使用等问题一直深受重视［1］。确保农村土地的承包经营权有效流通，不只是提升土地运用效率和农民收益的重要途径，同时也将有益于海南农业产业全面更新，还可以增强农村经济的创新性，这对海南社会经济发展和加速自由贸易港的构建起着关键作用，也有助于推进农业的现代化改革［2］。目前国内关于农村土地流转决定因素的研究主要集中在农户的个人和家庭特征、农业生产的特征、产权和地权的稳定性、农地的社会保障功能、农村基础设施、自身资源禀赋、职业分化和经济分化程度、家庭农业收入等方面。具体地，人力资本积累是影响农地流转的重要因素。性别、年龄、教育年限、健康状况、职业等指标都是影响农地流转的因素［3］。农户家庭所拥有的耕地面积、人口结构、收入结构、劳动力内部分工等因素均对土地流转产生影响［4-5］。有研究发现土地的社会保障功能会制约土地流转［6-7］，然而近年来随着非农收入的提高和农村社会保障体系的完善，土地的社会保障功能对土地流转的制约作用在逐步减弱［8］。

同样，土地流转过程中遇到的问题也不少，比如缺乏健全的管理制度，流转行为不规范，流通主体错位，土地特性易变，土地收益分配不均，还有经常出现的土地流转争议等［9-10］。查阅相关文献后发现，针对海南省的土地流转问题的研究并不多。如焦鹏等［6］提倡从农地“三权分置”的视角进行研究，建议提升农户的承包实力，规范流转制度，完善流转服务系统等解决措施。海南省作为一个具有热带农业特色的省份，在乡村振兴背景下，研究农地流转问题无论在理论上还是实际意义上都具有极大价值。

1 全省农村土地流转现状分析及政策措施

根据2016年实施的海南省第三次农业普查成果，2016年底全省共确权农村土地126.06万hm2，其中确权耕地41.52万hm2。全省实现农村土地流出3.77万hm2，流入4.05万hm2；流转价格300～49 500元/（hm2·a），流转期限3个月至30年。为了加速推进农地流转，省政府近年来相继出台了《关于加强工商资本租赁农地监管规范农村土地流转的通知》等一系列政策文件，这些政策有效地减低了土地流转的风险，激活了土地经营权，并提高了全省农村土地流转的组织化和规范化程度。

2 当前海南省农村土地流转存在的突出问题

2.1 土地承包经营权产权仍不够清晰

虽然全省土地承包经营权确权覆盖率稳步提高，但仍有少数地方存在“一地多包”“一地多证”等问题，还有一些市县存在土地界限不清、农民侵占国有后备土地等历史遗留问题，造成农户与农户、农户与村集体之间土地纠纷争议较多。另外，大量“开荒地”权属不清，无法进行确权登记，而村集体回收“开荒地”使用权也受到农户阻碍。

2.2 农村土地流转不够顺畅

2.2.1 流转率偏低。对比种粮大省如河南，根据河南省国土资源厅2019年数据，全省累计流转土地面积达1 086.67亿hm2，在全省农村土地面积的占比为37.2%。反观海南，根据第三次农业普查数据，实现流转的农村土地分别仅占确权面积的3.0%和3.2%。土地碎片化严重影响热带特色农业产业化发展。且由于地块分散、村民诉求不一，高标准农田建设项目无法覆盖到所有水田，造成一些农田基础设施建设长期“欠账”，农业种植效益低下。

2.2.2土地流转程序亟待规范。村民将承包的集体土地视为“祖宗地”，村级组织在土地经营权流转中的“话语权”不大，土地流转的程序随意性较强。当前，土地流转的主要形式是农民与业主之间自愿自发的行为，甚至有些偏远地方的土地承包经营权流转只是通过口头形式达成。虽然有些签了流转合同，但由于合同约定事项不明确，甚至发生个别流入方擅自改变土地用途、损毁农田基础设施的行为。一些村民抢租圈地，通过事先与农户议好价格，或者低价把农户的土地以租下来，再转包给企业，赚取高额差价。一些流入方在未经承包农户许可的情况下，擅自将租赁土地层层转包、从中牟利。部分土地承包经营权流转主体的资格不符合规定，可能是由于集体经济实体将国有土地视为集体土地来进行流转，可能是乡（镇）农村集体经济实体或者村集体联社把村民小组的土地视为自己的土地进行流转，也可能是集体经济实体将其他经济实体的土地视为自己的土地以进行流转。

2.2.3土地流转“三过”问题较为突出。20世纪80、90年代，海南一些西部市县的农村基层自治组织大面积、长时间发包土地，存在明显的租期过长、面积过大、价格过低等“三过”问题。相较于如今的地价而言，当年的发包人较难享受到因土地增值而带来的收益。

2.3 土地流转监管服务不到位

2.3.1土地流转市场不完善。目前各地仍以转包、转让2种传统方式为主，《农村土地承包经营权》中新确立的入股、抵押等方式尚未推广适用。流转只是农户之间的封闭交易，导致土地承包经营权流转缺乏活力。由于分享规模化和集约化生产经营效果的分配机制不完善，以及分享土地价值增长的市场价格机制的欠缺，因此农民的长期利益难以得到有效保障。还有关于市场流转信息不畅通的问题，主要包括以下几方面：首先，缺乏权威的信息发布平台供人们查询土地流转情况，以至于供应和需求方的信息交流不畅；其次，服务平台的指导体系不完备，土地流转中介服务组织不足，供求双方信息交流和协调制度也并未健全；再次，由于缺乏中介服务平台，导致供应和需求方的信息交换和沟通不及时，进而降低了土地流转的市场化水平；最后，规范的土地流转操作程序、合同签署和签证流程还未完全建立，这常常会导致纠纷和争端。

2.3.2中介组织无序介入。在农村土地流转过程中，流入方通常愿意寻找熟悉情况的“中介人”为其办理丈量田土、调解纠纷、维护治安等事宜。“中介人”大多由村里威望较高的村民、致富能人充当，虽然能在一定程度上加快土地流转速度，但由于缺乏监管，引发不少问题，如个别“中介人”利用所掌握的优良土地资源大幅抬高土地租金，扰乱流转市场秩序；一些“中介人”为了获取高额中介费，倾向于引入对土壤破坏较大的短期种植产业，造成部分土地一次性流转后被丢荒弃耕。

2.3.3监管主体职责缺失。土地管理涉及农林业与自然资源等诸多职能部门，监管部门职能交叉，造成对土地流转的监管力度不够。具体包括：相关部门对工商企业进农村的相关条件监管力度不足，如对主体资质、资金用途、项目是否合理、资金是否充裕、环境评价等方面缺乏统一标准；对流转后产生的农业规模化生产带来的技术风险等问题防控力度不够；对违规行为的处置力度不够，对农户、企业擅自改变承包土地用途的行为查处不力，对在承包土地上违建等行为也缺乏监督与管理。

2.4 村民积极性不高

海南农民对土地的依赖性较强，加之相关部门对农民提出的流转问题和征地补偿以及预期效益等流转政策宣传不够，农民担心承包地长期流转之后难以收回，害怕失去土地承包权、征地补偿款的权益，从而不愿意配合土地流转。在某些地方，由于缺乏规范的流转规则和有效的风险防范机制，如果流转负责人在经营过程中遭遇困难或随意更改土地的用途，往往可能会对参与土地转移的农户造成经济损害，从而影响到农民对土地转移的热情。

3 相关政策建议

3.1 加强基础工作，为土地流转创造条件

有关部门加大督促指导力度，加快对全省自然资源进行登簿发证，特别要加大力度推进农村土地确权登记工作。建立全省统一的农村自然资源和资产价格评估体系，合理评价农村土地价值。同时，在构建土地交易价格机制、完善土地交易保证金体系、提升交易合同签署比例等环节，相关部门应不断增强工作的执行力度。