农业强国视域下中国耕地“非粮化”的动因与治理综述

摘要 我国的粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区均出现不同程度的耕地“非粮化”现象，严重影响我国的粮食安全，阻碍我国农业强国建设。运用文献分析法、政策解读法和归纳总结法进行系统性总结，以期为我国农业政策理论的制定提供借鉴和参考，助力农业强国建设，并为后期学术研究提供帮助。研究结果表明，耕地“非粮化”概念的界定尚未形成定论，拟定为：耕地“非粮化”有广义和狭义之分。广义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济、政治、自然、社会等多方面因素的驱动将耕地利用方式从粮食生产转变为从事一切非粮种植的农业经营行为。狭义上的耕地“非粮化”指农业经营者由于受到经济比较效益的影响选择在耕地上种植经济作物或其他农作物而非粮食作物的农业生产行为。驱动因素包括种粮比较效益低、工商资本下乡、土地流转、居民消费结构升级和农村新生代群体受教育水平提高。整治措施包括坚持和完善粮食补贴制度、严格落实耕地利用优先序、引导和监管工商资本下乡、分区域并差别化整治耕地“非粮化”和遵循“大食物观”优化粮食生产布局。

关键词 “非粮化”；粮食安全；农业强国；土地流转；工商资本

中图分类号 F 301  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2024）24-0010-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.24.003

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Review of the Motivation and Management of “Non-grain” Cultivated Land in China from the Perspective of Agricultural Power

ZHANG Yu-chao， LIU Jian， YAO Zhi

（School of Economics and Management， Yangtze University， Jingzhou， Hubei 434023）

Abstract The phenomenon of “non-grain conversion” of cultivated land appears to different degrees in the main grain producing area， main grain marketing area and the production and marketing balance area， which seriously affects the food security of our country and hinders the construction of China’s agricultural power. The systematic summary is made by using literature analysis， policy interpretation and induction， in order to provide reference for the formulation of China’s agricultural policy theory， help the construction of an agricultural power， and provide help for later academic research. The results suggest that the definition of the concept of “non-grain” of cultivated land has not yet reached a conclusion. This paper proposes that the “non-grain” of cultivated land can be divided into broad and narrow. The “non-grain” of cultivated land in a broad sense refers to the agricultural management behavior that agricultural operators change the use of cultivated land from food production to all non-grain planting due to economic， political， natural， social and other factors. The “non-grain” of cultivated land in the narrow sense refers to the agricultural production behavior that agricultural operators choose to plant cash crops or other crops on cultivated land instead of food crops because of the impact of economic comparative benefits. The driving factors include low comparative benefit of grain farming， industrial and commercial capital to the countryside， land transfer， upgrading of residents’ consumption structure and improving education level of the new generation in rural areas. The rectification measures include adhering to and improving the grain subsidy system， strictly implementing the priority order of cultivated land utilization， guiding and supervising industrial and commercial capital to the countryside， improving cultivated land “non-grain” in different regions and following the “Big Food Concept” to optimize the distribution of grain production.

Key words “Non-grain”;Food security;Agricultural power;Land circulation;Industrial and commercial capital

基金项目 延安大学产学研项目（RDI2024003）。

作者简介 张育超（2000—），男，湖北当阳人，硕士研究生，研究方向：农业经济理论与政策。

*通信作者，副教授，博士，从事农业政策理论研究。

“所贵惟贤，所宝惟谷”，中国作为一个拥有五千多年农耕文明历史的农业大国，自古以来就十分重视粮食安全问题。近年来，由于受到经济、政治、文化、社会等多方面的影响，我国的粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区均出现不同程度的耕地“非粮化”现象，严重影响我国的粮食安全，阻碍我国农业强国建设。粮食安全是关乎经济发展、社会稳定和国家安全的重大战略问题^［1］。对此，我国政界高度重视耕地“非粮化”现象，国家及有关部门如中共中央、国务院、最高人民法院、自然资源部、国家发展改革委、农业农村部等颁布和实施了各项政策文件或法律条文来对耕地“非粮化”现象加以管控和规制，以保障粮食安全，加快建设社会主义农业强国。

面对农业强国视域下耕地“非粮化”这一现象，国内学者从发展现状^［2-4］、时空分异^［5-10］、驱动因素^{［3，5，11-14］}、影响效应^{［3，12，15-20］}、整治措施^{［2-3，11，14-15，21-26］}等方面进行了大量的理论研究和实证分析，得出了许多实质性的研究成果，并根据研究成果给出了一些独创性的意见或建议，有利于防止耕地“非粮化”的蔓延趋势，保障国家粮食安全，加快建设农业强国，维护国家长治久安。但是，由于受到数据来源、区域差异等因素的影响，如学者们对耕地“非粮化”的研究工作大多基于年度土地调查成果数据，因而耕地变化情况掌握不及时、不全面^［27］，导致对同一研究得出了不同甚至相反的结论，引起了学术争议，如土地流转与耕地“非粮化”之间的问题、工商资本下乡与耕地“非粮化”之间的问题等。

耕地“非粮化”是一个非常重要的农业经济问题，关系国家粮食安全和农业强国建设。同时，耕地“非粮化”的影响也是复杂的，既有利于农民收入水平提高和农业产业结构优化，也可能导致粮食安全问题和生态环境恶化。因此，如何科学、全面、辩证地认识和评价耕地“非粮化”是当前农业经济管理领域的一个重要研究课题。基于此，该研究运用文献分析法、政策解读法和归纳总结法，通过梳理和分析2010—2023年的国内文献，在现有学术成果的基础上，根据文献计量分析结果，从耕地“非粮化”的概念分析、驱动因素、整治措施等方面进行系统性总结，以期为我国农业政策理论的制定提供借鉴和参考，助力农业强国建设，并为后期学术研究提供帮助。

1 政策演变

中国耕地“非粮化”随着制度经济学的发展而逐渐引人注目。自耕地“非粮化”问题受到政、学两界关注至今，国家及有关部门颁布和实施的各项政策已经数不胜数。早在2008年，国内已经有学者（记者）开始关注耕地“非粮化”现象，并进行了相关的报道，撰写了相关的文章^［28］。基于此，该研究梳理了2008—2023年的政策文件，提炼出与粮食安全和耕地“非粮化”相关的核心内容，并将相关政策的制定与实施划分为三个阶段，如表1所示。

1.1 耕地“非粮化”的初步探索时期（2008—2013年）

在这一时期，耕地“非粮化”现象以及由此产生的粮食安全、生态环境等社会问题只是初见端倪，因而只有极少数人敏锐地观察到了耕地“非粮化”现象，国家及有关部门也尚未正式出台预防或防止耕地“非粮化”现象蔓延的政策。通过梳理和分析2008—2013年的相关政策文件可知，这一时期的主基调是“提高种粮补贴力度”“稳定粮食播种面积”。可以看出，中共中央、国务院在历年颁布的中央一号文件中重视粮食安全问题和粮食播种面积之间的关系，但是尚未制定和实施与耕地“非粮化”相关的实质性的举措。随着时间的推移，由于耕地“非粮化”导致的相关负面社会效应逐渐浮于水面，并且耕地“非粮化”现象也愈演愈烈，因而2013年中央一号文件中正式提出“不改变土地用途”，自此中央越来越重视耕地“非粮化”的整治问题。

1.2 耕地“非粮化”的过渡调整时期（2014—2019年）

在这一时期，耕地“非粮化”现象逐渐走进大众视野，有关政府部门人员和各界学者开始着力研究这一现象并逐步提出破解机制。通过梳理和分析2014—2019年的相关政策文件可知，这一时期的主基调是“不得改变土地用途”“限制耕地‘非粮化’”，强调“牢牢守住耕地红线”，并重点提出了“藏粮于地、藏粮于技”战略。可以看出，政策文件中出现了“非粮化”的字眼，耕地“非粮化”正式登上历史的舞台。相比于初步探索时期，政、学两界更加重视耕地“非粮化”现象以及由此产生的社会问题。许多学者根据自己的研究成果提出了针对性的意见或建议，取得了一定的成效。国家及有关部门也在采取措施限制耕地“非粮化”，着手整治耕地“非粮化”问题，但这一时期以“怀柔政策”为主，不能从根本上解决耕地“非粮化”问题。

1.3 耕地“非粮化”的改革发展时期（2020—至今）