基于村庄“类型-潜力”视角的城镇开发边界外建设用地逐步腾退研究

摘要 以重庆市为研究区，基于全国第三次国土调查成果研究开发边界外建设用地现状情况，结合村布局规划村分类成果，构建指标体系评价村庄发展现状，探究不同类型、不同发展现状村庄建设用地腾退潜力。搬迁撤并类村庄的建设用地全部腾退，其他类型村庄结合腾退潜力指数、地形地貌、交通便捷度等确定腾退规模，并评价建设用地腾退前后对生态环境、生产活动、生活空间的影响程度。结果表明：①全市开发边界外建设用地腾退总规模469 km2，腾退比例19.61%；②从村庄类型来看，腾退规模呈现集聚提升类＞搬迁撤并类＞城郊融合类＞特色保护类＞暂未确定类的特征；③从腾退地类看，农村宅基地腾退规模最大，工矿仓储用地腾退比例最高；④从空间分布看，腾退比例则呈现出中心城区＞主城新区＞渝东北＞渝东南的特征。

关键词 城镇开发边界；建设用地；腾退；重庆市

中图分类号 F301.2 文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）04-0208-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.04.051

Study on the Gradual Withdrawal of Construction Land Outside the Boundary of Urban Development from the Perspective of Village “Type-Potential”

PENG Qing，LI Ai-xin，LIU Xiao-chao et al

（Chongqing Institute of Geology and Mineral Resources，Chongqing 401120）

Abstract Taking Chongqing as the research area，based on the results of the third national land survey，the current situation of construction land outside the boundary was studied，combined with the results of village layout planning and village classification，an index system was built to evaluate the current situation of village development，and the potential of different types and different development status of village construction land was explored.All the construction land of the relocated and merged villages was vacated，and the vacated scale of other types of villages was determined in combination with the vacated potential index，landform and traffic convenience，and the impact of the vacated construction land on the ecological environment，production activities and living space was evaluated.The results showed that：① The total scale of construction land vacated outside the development boundary of the city is 469 square kilometers，and the vacated proportion is 19.61%.② From the perspective of village types，the scale of vacations shows the characteristics of agglomeration and upgrading，relocation and merger，suburban integration，characteristic protection and undetermined.③ From the perspective of vacated land，the scale of rural homestead vacated is the largest，and the proportion of industrial，mining and storage land vacated is the highest.④ From the perspective of spatial distribution，the proportion of vacations and retreats shows the characteristics of central urban area > main urban New Area > Northeast Chongqing > Southeast Chongqing.

Key words Urban development boundary;Construction land;Vacate;Chongqing City

改革开放以来，我国城市化进入快速发展阶段，这一时期的城市发展，在空间上多表现为城乡建设用地的大规模增加［1-2］，随之而来的负面效应是人口与资源环境的矛盾［3］、建设用地的紧张等，由此“城乡建设用地减量”理念已成为广泛共识［4-6］。重庆市是中国西南地区和长江上游最大的中心城市，具有经济体量较大、产业结构较完整、生产要素较集中等一系列特征，同时又具有“二元结构”“大城市与大农村、大山区与大库区”等显著特征。随着地票、城乡建设用地增减挂钩的不断开展，重庆市农村集体建设用地面积不断减少［7］，占建设用地的比重逐年下降，但其规模减小速度慢于规划预期，与城镇化水平不相匹配。针对重庆市农村集体建设用地规模大、布局散、使用效率偏低、承载功能低端化、腾退速度慢等现状［8-11］，有必要深入剖析城镇开发边界外建设用地腾退规模，促进城乡区域统筹协调发展。

1 研究思路与方法

1.1 研究思路

在城镇化快速发展历程中，村庄的地理区位、空间结构、规模形态等都在发生巨大变化，体系内部差异日益扩大。乡村振兴战略规划中要求“分类推进乡村发展，盘活农村存量建设用地”［12］，明确村庄发展类型、明晰村庄发展现状，引导村庄健康发展并盘活农村低效建设用地，既能为村庄发展预留空间，也可为乡村振兴的实施提供资金支持［13-14］。该研究秉持乡村发展具有异质性，首先利用全国第三次国土调查成果，厘清开发边界外建设用地规模、类型；其次利用重庆市村布局规划村分类成果，优先测算搬迁撤并类村庄可腾退规模，再对城郊融合类、集聚提升类、特色保护类等保留型村庄按“规模-格局”评价村庄发展现状，测算建设用地可整治潜力，在此基础上考虑整治潜力指数、地形地貌、交通便捷度等综合确定腾退规模；再次评估全市开发边界外建设用地腾退后对农村生态环境、生产活动、生活空间的影响程度。

1.2 研究方法

1.2.1 村庄发展现状评价。不同类型、不同发展现状的村庄建设用地腾退潜力不一，故在村庄发展基础上，进一步采用村庄特性指标（表1）对村庄“规模-格局”的发展现状进行评价。其中，村庄规模条件包括人口规模和开发边界外建设用地规模，是村庄发展的本底要素，故通过评价规模发展现状测算规模整治潜力；景观格局水平采用平均耕作半径、开发边界外建设用地斑块聚集度和开发边界外建设用地形态指数表征，分别反映耕作便利程度、居民点集中度及居民点空间形态特征，通过评价格局发展现状测算格局整治潜力［15］。

1.2.2 整治潜力测算。

（1）规模整治潜力。搬迁撤并类村庄的规模整治潜力为各村庄的建设用地面积；其他各类保留村庄的规模整治潜力采用户均建设用地标准法，在不考虑未来人口变动的条件下按照公式（1）测算各村庄建设用地整治潜力值。

ΔSk=Sk现状-Bt×Qk（1）

式中，ΔSk为第k个行政村的开发边界外建设用地规模整治潜力，Sk现状为第k个行政村现状建设用地面积，hm2；Bt为户均用地面积，hm2；Qk为第k个行政村现有户数，户。《农村宅基地管理办法》第九条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地最高不得超过125 m2；使用其他土地最高不得超过140 m2；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过160 m2。综合重庆市复杂的地形地貌，拟采用平均值141.6 m2作为户均用地面积。根据《重庆市村布局规划（2019—2035年）》成果，采用2018年行政村户数为现有户数。

（2）格局整治潜力指乡村景观格局水平现状与目标值的差值，按照公式（2）进行测算。通过专家咨询，认为现阶段各个指标均发挥重要作用，故设定同等权重。

ΔTk=Amax+3σ-Tk现状（2）

式中，ΔTk为第k个行政村的格局或质量整治潜力，Tk现状为第k个行政村格局现状，Amax为同类型同等级下格局现状的最大值，σ为同类型同等级下格局现状值的方差。

2 开发边界外建设用地现状及腾退类型

根据第三次全国国土调查成果、在编国土空间规划中划定的城镇开发边界初步成果，开发边界外现状建设用地主要包含住宅用地、工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地、商服用地、水域及水利设施用地。其中，农村宅基地占比高达78.97%，其次是工业用地、采矿用地占比也较高，分别为6.91%、5.17%（表2）。

3 村庄类型识别与发展现状评价

3.1 村庄类型识别

考虑乡村发展现状、区位条件、资源禀赋等，突出问题导向和目标导向，按照特色保护、城郊融合、搬迁撤并、集聚提升的发展思路，分类推进乡村规划发展。《重庆市村布局规划（2019—2035年）》划定集聚提升类村5 520个，占比68.97%；城郊融合类村1 307个，占比16.33%；特色保护类村523个，占比6.54%；搬迁撤并类村568个，占比7.10%；暂未确定类村85个，占比1.06%（图1）。

3.2 村庄发展现状评价

3.2.1

人口规模。根据村布局规划基础数据，全市2018年农村户籍人口户数约574万户，平均每村709户。从空间格局上看，总户数呈现出主城新区（854户）＞渝东北（653户）＞中心城区（643户）＞渝东南（577户）的分布格局。

3.2.2 建设用地规模。全市开发边界外建设用地总规模2 390 km2，平均每村开发边界外建设用地规模约30 hm2。从空间分布上看，平均每村建设用地规模呈现出中心城区＞主城新区＞渝东南＞渝东北地区。

3.2.3 平均耕作半径。耕作半径指从农村居民点到相应农业耕作区的空间距离，从时间角度上耕作半径也指农民从农村居民点处通过步行或乘坐农用运输工具到耕作区所消耗的时间，其直接反映了农村土地利用的人-地关系。该研究从空间距离出发，全市农村平均耕作半径190 m，从空间分布来看，平均耕地半径呈现出中心城区＞主城新区＞渝东南＞渝东北的空间分布特征（图2）。

3.2.4 建设用地斑块聚集度。该指标反映居民点集中度，数值越高聚集度越高，全市建设用地斑块聚集度介于30～96之间，平均值64。从空间分布上，开发边界外建设用地斑块聚集度呈现中心城区＞主城新区=渝东南＞渝东北地区，渝东北地区聚集度整体水平较低，是未来建设用地腾退、适度聚集的重点区域（图2）。

3.2.5 建设用地形态指数。该指标用于表征居民点的空间形态特征，评价数值越小，居民点空间形态越好。全市开发边界外建设用地形态指数介于0.036～0.106之间，平均值0.056。从空间分布上看，总体呈现渝东南＞中心城区=渝东北＞主城新区的空间分布格局（图2）。