基于利益相关者理论的高标准农田建设实施阻力分析

摘要 为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，深入“藏粮于地、藏粮于技”的新时代国家粮食安全战略实施提供建议，基于利益相关者理论，对高标准农田建设中的利益相关者进行识别，进而对高标准农田建设实施阻力进行分析。结果表明：同等建设标准要求下的高标准农田建设工程难度不断攀升，农户耕种需求与建设工程的满足之间的矛盾愈加激化，资金控制阻力愈加显著；以种植农户为代表的利益相关者滞后的规划诉求表达和反复变化的规划诉求调整显化了目标推进阻力；村委会或村民理事会、农户以及接受农户耕地转包的种植大户充当着工程质量阻力的有效弱化者，是工程质量阻力最直接有效的信息反馈者。由此得出结论： 充分引入市场机制，加大资金投入、重视规划诉求表达，严控变更调整，发挥群众监督作用，提升工程质量将有效弱化高标准农田建设实施阻力。

关键词 高标准农田；高标准农田建设实施阻力；利益相关者

中图分类号 S 28 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2023）15-0189-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.15.046

Analysis of the Implementation Resistance of High Standard Farmland Construction Based on Stakeholder Theory

HE Chang-ming1，LIU Jia-hao2

（1.The Fourth Geological Brigade of Jiangxi Geological Bureau， Pingxiang，Jiangxi 337000;2.Faculty of Geomatics， East China University of Technology， Nanchang，Jiangxi 330013）

Abstract In order to comprehensively promote rural revitalization， accelerate the modernization of agriculture and rural areas， provide suggestions for in-depth implementation of the new era of national food security strategy of “storing grain in the land， storing grain in technology”，based on stakeholder theory， this paper analyzed the implementation resistance of high standard farmland construction by identifying stakeholders in the construction of high standard farmland. The results are as follows：The implementation resistance under the requirements of the same construction standards is increasing， the contradiction between farmers’ demand for farming and the satisfaction of construction projects is increasingly intensified， and the resistance of capital control is more significant;the delayed expression of planning demands and the repeatedly changing adjustment of planning demands of stakeholders， represented by planting farmers， manifest the resistance of goal promotion;village committees or villagers’ councils， farmers， and large farmers who accept farmland subcontracting by farmers act as effective weakening of project quality resistance， and are the most direct and effective information feedbacks of project quality resistance. Conclusions： Fully introducing market mechanism， increasing capital investment， emphasizing the expression of planning demands， strictly controlling changes and adjustments， giving play to the supervision role of the masses， and improving project quality will effectively weaken the implementation resistance of high standard farmland construction.

Key words High standard farmland;High standard farmland construction implementation resistance;Stakeholders

2021年9月，农业农村部印发经国务院批复的《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》（以下简称《规划》）正式实施，《规划》明确“到2025年建成10.75亿亩高标准农田，改造提升1.05亿亩高标准农田”，“到2030年建成12亿亩高标准农田，改造提升2.8亿亩高标准农田”。随着高标准农田建设的深入推进，施工条件较好、集中连片的优质建设区域越来越少，与往前适宜性较高的建设区域相比，同等建设标准目标要求下，建设成本不断攀升，建设难度随之增大，高标准农田建设实施阻力愈加明显。截至2020年底，我国已建成高标准农田8亿亩（5 333万hm2），与2030年高标准农田建设目标相差较大，仅完成了《规划》确定的2030年建设目标的2/3，后阶段的高标准农田建设任务愈显艰巨。

通过对相关文献梳理发现，当前国内学术界对高标准农田建设研究主要集中在：建设区域的划定、建设潜力评价和综合效益评价、建设时序与模式探讨、建设适宜性选址分析等方面［1］。董飞等［2］采用区位通达性修正系数、发展稳定性修正系数和人文因素修正系数，对耕地自然质量逐级修正，以典型山地城市重庆市南岸区为例探索高标准基本农田建设区域划定模型引导耕地实施特殊保护。李春梅等［3］立足重庆市垫江县4个地貌类型区，从地块尺度构建高标准农田建设潜力评价指标体系并测算了各评价单元建设潜力得分，对高标准农田建设潜力展开研究。王晓青等［4］通过构建综合效益评价指标体系和综合评价模型，对黄淮海586个抽样项目区综合效益及区域差异进行了研究来研判高标准农田建设项目实施成效。薛剑等［5］、李龙等［6］、刘慧敏等［7］分别利用运用理想解逼近法、四象限法确定高标准基本农田建设时序，对高标准农田建设时序和模式展开研究。谭少军等［8］则结合农用地质量分等、土地利用变更等多元数据，生态位、局部莫兰指数、多元约束方法对高标准基本农田建设适宜性评价与区位选址进行研究。这些研究大多数是从高标农田建设区的地理位置、社会经济条件、政策制度引导等角度对高标准农田建设超前性规划范围选址、建设模式优化以及社会经济效益评价等方面展开研究，却鲜有对高标准农田建设过程中实质性的实施阻力问题开展相应分析研究。高标准农田建设实施阻力，不同于建设前的选址、建设后的效益评价，是伴随高标准农田建设实施开展才产生的。高标准农田建设实施涉及诸多利益相关者，各利益相关者因自身认知、目标任务、目标追求的不同，在高标准农田建设过程中承担着不同的利益角色，这些不同角色的存在容易形成异化的建设实施阻力，进而对高标准农田建设的推进及实施效果产生影响。对此，基于利益相关者理论识别高标准农田建设中的利益相关者，并据此展开高标准农田建设实施阻力研究分析，以期为全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，深入“藏粮于地、藏粮于技”的新时代国家粮食安全战略实施提供建议。

1 高标准农田建设实施阻力研究方法

1.1 研究对象

高标准农田建设按实施对象可大致分为非耕地农业化和已利用耕地的农业设施完善建设两大类。非耕地农业化的高标准农田建设通常是指通过采取一定工程技术将非耕地用途性质的农用地建设成能够达到高标准农田建设要求的一种非耕地农用化的建设过程，部分新增耕地即来源于该类型高标准农田建设项目的开展。而已利用耕地的农业设施完善建设类型的高标准农田建设是指在现有的耕地范围内，通过开展土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、土壤改良工程、农田防护与生态环境保持工程、农田输变电等工程技术，提高使耕地质量和机械化、规模化生产能力，能够达到“旱能灌、涝能排，规模化、机械化、标准化经营”高质量发展要求的建设性工程。由于非耕地农用化的高标准农田建设因土地利用现状类型差异大、土地权属复杂、建设难度差异性大等特殊原因的存在，不具备普通高标准农田建设的代表性，因此该研究对象为已利用耕地的农业设施完善建设类型的高标准农田建设。以全国水稻重要产区的江西省高标准农田建设实施政策为背景，结合当地高标准农田建设情况，展开高标准农田建设实施阻力分析研究。

1.2 高标准农田建设利益相关者识别方法

利益相关者是指任何影响组织发展及其目标实现或受这种目标实现影响的组织或者个人［8］。在目标实现过程中，任何行动主体都难以独自实现发展目标以及获得最优绩效，因此各利益主体之间必须相互作用、相互影响，才能推进目标的实现。利益相关者理论为涉及多个利益相关者的冲突、矛盾问题提供了很好的研究思路。于伯华等［9］从利益相关者角度将土地利用冲突解释为“各利益相关者在土地资源利用中，对土地利用的方式、数量等方面的不一致、不和谐，以及各种土地利用方式与环境方面的矛盾状态”。齐瑞等［10］基于利益相关者理论模型，采用规范研究和实证分析的方法，分析农田建设项目融资过程中各利益相关主体的利益诉求和利益矛盾，从利益协调的角度提出构建农田建设项目多元融资机制对策建议。同样，利益相关者理论同样适用于高标准农田建设实施阻力分析研究。

高标准农田建设不仅需要政府部门的资金政策支持，而且建设过程中涉及项目管理、规划设计、工程施工、工程监理、工程验收、农业种植等诸多环节，每个环节都涉及多个利益相关者，并且各利益相关者极易相互影响彼此目标的实现，或者共同影响高标准农田建设各环节的推进及实施效果。基于利益相关者理论，结合高标准农田建设项目的实施过程来分析各利益主体之间的利益关系，即可有效识别出高标准农田建设的利益相关者。该研究通过构建高标准农田建设的利益相关者识别结构图，识别出的利益相关者主要包括图1所示的三大类：①负责资金统筹及项目管理的政府部门；②提供工程建设技术支持服务的规划设计单位、工程施工单位、工程监理单位、竣工验收单位；③建设后直接使用耕地的权利人，包括村委会或村民理事会、农户以及接受转包的种植大户（若农户未进行转包，则不存在接受转包的种植大户）。

政府部门是以各级地方人民政府、农业农村局高标准农田建设办公室为主，负责高标准农田建设资金统筹、工程管理、工程布局协调等工作，是高标准农田建设过程中居领导地位的项目管理者。在项目建设前期，规划设计单位主要负责与村委会、村民理事会、村民等主体进行的规划设计意见征询、建设内容的规划布局、资金成本的控制协调等工作；在项目建设后期则主要负责配合工程施工单位做好规划设计内容的变更调整，保证项目建设有序推进。工程施工单位负责按照规划施工图纸做好施工建设工作，在工程时间进度、工程建设数量和质量上对村委会、村民理事会、农户、种植大户等主体等负责，同时受工程监理单位、竣工验收单位的工程数量和工程质量的监督。村委会及村民理事会、农户、种植大户则是直接使用耕地的权利人，也是高标准农田建设工程效益的直接受益人。在建设过程中，他们一方面可以在建设前期向政府部门、规划设计单位提出规划设计诉求来满足自身耕种便利；另一方面也可以在建设过程中通过向其他利益相关者进行意见表达，采取相应行为对工程质量等问题提出有效意见反馈，保证自身的利益得到相应保障。