共同富裕背景下闲置宅基地有偿退出利用机制研究

摘要 农村闲置宅基地退出改革有利于促进乡村产业振兴、乡村美丽蝶变、乡村有效治理和乡村生活富裕，是共同富裕实现的基础和必要条件，而共同富裕是宅基地退出的方向指引和落脚点，二者辩证统一、互相支持。从宁夏平罗县、江西余江县、浙江义乌市和嵊泗县改革实践来看，改革暴露出缺乏统一完善的法律法规指导、农民对宅基地退出的支持动力、合理的退出补偿保障机制和高效的退宅后土地利用体系等问题，使宅基地退出存在多重障碍。为了有效推进改革，需要针对宅基地退出构建起法律法规、农民利益保护、补偿和保障、退出宅基地利用和流转等机制。同时，也需要同步加强农村宅基地集体所有权的落实、闲置宅基地退出与盘活利用规划编制和宅基地管理体制建设。

关键词 共同富裕;宅基地有偿退出;退出利用机制;工作建议

中图分类号 F 301.2  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2023）16-0230-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.16.053

Study on the Mechanism of Paid Withdrawal and Utilization of Idle Homestead under the Background of Common Prosperity

WANG Sheng

（Zhoushan City Rural Revitalization and Development Center， Zhoushan， Zhejiang 316000）

Abstract The rural idle homestead withdrawal reform is conducive to promoting the revitalization of the rural industry， the rural beautiful butterfly change， the effective rural governance and the rural life prosperity， which is the basis and necessary conditions for the realization of common prosperity， the common prosperity is the direction guidance and foothold of the homestead exit. And they are dialectically unified and support each other. From Ningxia Pingluo County， Jiangxi Yujiang County， Zhejiang Yiwu and Shengsi County reform practice， the reform exposed the lack of unified laws and regulations guidance， farmers’ motivation to support homestead withdrawal， reasonable withdrawal compensation guarantee mechanism and efficient land use system after homestead withdrawal， which makes homestead withdrawal has multiple obstacles. In order to effectively promote the reform， it is necessary to build up the mechanism of laws and regulations， protection of farmers’ interests， compensation and security， utilization and ciculation of exited homestead. At the same time， it is also necessary to simultaneously strengthen the implementation of the collective ownership of rural homestead， the planning of the withdrawal and utilization of idle homestead， and the construction of the homestead management system.

Key words Common prosperity;Homestead paid withdrawal;Withdrawal and utilization mechanism;Work suggestions

基金项目 2022年度舟山市法学会法学重点研究成果（zsfx20220803）。

作者简介 王胜（1978—），男，湖北嘉鱼人，高级经济师，从事农业经济管理研究。

收稿日期 2022-08-09

现阶段，农民最基本的生活资料和重要财产是农村宅基地和农房，这也是农村发展的重要资源［1-2］。2018年中央一号文件正式提出探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。2019年9月，农业农村部发文，要求各地积极探索农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的有效途径和政策措施。2021年3月，中央在十四五规划中明确提出要探索闲置和低效利用的宅基地的价值高质量实现形式。2021年6月，党中央、国务院印发《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》，赋予浙江重要示范改革任务，为全国推动共同富裕提供省域范例，其中“大力实施强村富民集成改革，全省域推进闲置宅基地和闲置农房激活改革”已作为2022年浙江共同富裕示范区创建的重要标志性成果之一。这表明，农村宅基地改革对推进乡村振兴、促进共同富裕具有重大意义。

1 宅基地退出与共同富裕的内在机理

实现共同富裕，是建设中国特色社会主义现代化的基本特征、本质要求，是全体中国人民自强不息、不懈追求的目标，这为宅基地退出指明了发展方向和确定了发展目标。农村宅基地改革是对当前我国宅基地管理制度的重塑，涉及内容包含了宅基地的确权颁证、权利抵押、流转退出等等，其中宅基地的自愿有偿退出尤其受到广大农民群众的高度关注。主要因为宅基地退出事关人民群众的切身利益，涉及农村的产业、生态、治理和增收等各方面，是实现共同富裕的物质前提和必要条件。所以，实现共同富裕和开展宅基地有偿退出，二者辩证统一、互相支持［3］。

1.1 宅基地退出有利于促进乡村产业振兴，为共同富裕夯实发展基础 意欲退出的宅基地，大多位于农村偏远地带，交通十分不便利，但往往具有十分优越的自然禀赋。通过宅基地有偿退出，将乡村闲置宅基地、农房、其他土地等资源进行有效整合，可以打造乡村观光农业、文创产品、休闲运动、农家乐等产业，形成“宅基地+”经济圈，促使乡村新型产业和乡村资源良性互动，提振乡村产业兴旺，为共同富裕打下坚实基础。

1.2 宅基地退出有利于促进乡村美丽蝶变，为共同富裕塑造宜居环境 “宅基地+”产业的打造，可以加速推动农村基础设施建设和整体环境的提升，进一步完善农村水电、通信、网络等基础设施，使农村人居环境、生态明显改善，农村公共服务体系不断提升，加快推进乡村美丽宜居，使农村成为天蓝、水清、山绿、地净的宜居、宜业、宜游的美丽乡村，为共同富裕创造优美的环境。

1.3 宅基地退出有利于促进乡村有效治理，为共同富裕提供政治保证 “宅基地+”产业发展，能够吸引大批各类外来人才涌入，为乡村社会治理现代化的转型提供了重要的机遇。为了更好地推进“宅基地+”产业发展，外来人才必将加入乡村治理工作当中，促使乡村治理体系加速重塑和完善，确保新的治理体系适应“宅基地+”产业发展，为共同富裕提供组织和智力支撑，实现共享自治。

1.4 宅基地退出有利于促进乡村生活富裕，为共同富裕提供物质保障 “宅基地+”产业发展，可以使农民摇身一变成为“房东”“股东”，获得一笔出租或分红收益。同时，“宅基地+”产业发展也为农民提供了在家门口就业的岗位和就近销售农产品提供了机会，从而使农民也获得了工资性收入和经营性收入，使农民的收入增长走上了“快车道”，为共同富裕奠定了坚实的物质基础。

2 实践样态

从2015年起，在全国33个地区，国家先后开展农村土地征收、集体经营性建设用地、宅基地制度“三块地”第一批改革试点工作。后又从2020年起，逐步对试点地区进行扩容，在3个地级市和104个县（市、区）开展第二批农村宅基地制度改革试点。各地积极探索农村宅基地“三权分置”有效实现途径，积累实践经验，逐渐形成了一批制度性成果。

2.1 平罗县宅基地退出实践 从2011年12月开始，宁夏平罗县开始农村土地经营管理制度改革工作，在对集体土地退出及补偿方面，出台了关于农民宅基地、房屋、承包地等资产自愿永久退出收储与自愿有偿退出、闲置宅基地处置，宅基地有偿使用等方面的管理办法，对农村集体土地退出条件、补偿、保障等方面做出了较为完备的制度性安排，在对集体土地退出的农民保障方面，除了为农民提供城乡居民养老保险和医疗保险之外，还施行“以地养老”政策，为退出集体土地的老人提供养老服务，形成了以“土地收储 + 以地养老”为主要特色的宅基地退出模式［4］。

2.2 余江县宅基地退出实践 从2015年3月开始，江西省余江县开展宅基地试点工作，出台了22项关于农村宅基地有偿使用、流转和退出等管理制度和18项村民民主管理宅基地实施办法，对自愿退出宅基地和农房的农户予以货币补偿，对于具有宅基地资格权而未取得宅基地使用权的村民进城居住的，可购买政府提供的优惠商品房或优先租住城市保障房，形成了以“货币补偿 +住房优惠”为主要特色的宅基地退出模式。

2.3 义乌市宅基地退出实践 从2014年12月起，浙江省义乌市开展宅基地改革。出台推进农村宅基地制度改革试点工作纲领性文件，同步出台包含了宅基地的自愿退出、取得置换、有偿使用、入市转让等7个方面的配套制度和城乡新社区集聚建设、“集地劵”等9个操作性细则，形成了“1+7+9”的宅基地改革制度体系。对于自愿退出宅基地的农户，可以将宅基地置换为高层公寓、商业性用房和货币等，实现村民向市民、村庄向社区“两个”转变。退回的宅基地或各种复耕为耕地的土地，通过实施“集地券”制度，折算为建设用地指标，通过统一市场进行交易，促进了村集体组织和农民增收［5-6］。

2.4 嵊泗县宅基地退出实践 在2020年初，舟山市正式启动了渔农村宅基地“三权分置”改革及闲置农房盘活利用工作，出台了改革指导意见，宅基地使用经营权登记发证、闲置农房盘活利用、闲置农房盘活利用示范区评定标准等“1+4”闲置宅基地和闲置农房盘活利用等政策文件，对闲置农房盘活目标任务、工作推进机制、闲置农房改造建设规程、宅基地经营使用权证登记颁证及抵押贷款流程、示范区创建等作出了明确的规定。2021年，在嵊泗县开展宅基地有偿退出试点工作，72余幢闲置宅基地使用权整体退回给村集体。农户户均获得数十万元左右的补偿款，村集体对退回的宅基地进行重新盘活，开展休闲旅游项目开发，项目建成后，村集体经济收入增长有较大的飞跃。

3 存在的主要问题

平罗县、余江县、义乌市和嵊泗县的改革探索虽然取得了一定的阶段性成果，但是在改革推进过程中，也暴露出一些问题，宅基地退出还是存在较多障碍。

3.1 缺乏统一完善的法律法规指导 我国相关法律法规明确规定，在充分尊重农民意愿的前提下，允许进城落户农民有偿退出宅基地，鼓励村集体和农户盘活闲置宅基地及农房。该规定虽然为宅基地退出指明了方向，但表述过于原则，缺乏可操作性。虽然各地在试点探索过程中也出台了一些政策作了进一步细化明确，但是在退出条件、程序、补偿、分配以及政府部门管理主体等方面都规定不一，这导致基层在具体实践中难以适从，不利于合理引导农民对宅基地退出的心理预期，大大增加了推进宅基地退出工作的成本和难度，对退出工作的有序开展产生了一定的负面影响［7］。