北京市休闲农业用地政策评价

摘要休闲农业是符合北京市都市型现代农业发展方向和市民美好生活需要的重要产业，但用地问题一直是困扰休闲农业经营者的痛点。通过总结用地类型多样、缺少建设规划、农用地保护政策紧缩、林地和村庄空间拓展利用等休闲农业用地特点，提出用地政策执行缺乏统一标准、用地指标难以满足实际需求、产业用地未得到有效落实、用地政策未宣贯到位等休闲农业用地存在的问题，分析我国台湾地区和南京市在休闲农业用地政策方面的经验，提出了强化行业统筹规划、细化土地管控标准、创新审批管理方式、加大政策宣贯力度等政策建议。

关键词休闲农业；用地；政策；北京

中图分类号F 301文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）24-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.24.053

Discussion on the Policy of Leisure Agricultural Land Supply in Beijing

NIE Zijin， ZHAO Fei， LI Xun et al

（Beijing Agricultural Technology Extension Station， Beijing 100029）

AbstractLeisure agriculture is an important industry that conforms to the development of Beijing’s urban modern agriculture and the needs of citizens’ better life. However， the problem of land use has always been a pain point for leisure agriculture operators. By summarizing the characteristics of leisure agricultural land， such as diverse land types， lack of construction planning， tightening of agricultural land protection policy， expansional utilization of forest land and village space， this paper puts forward some problems existing in leisure agricultural land， such as lack of uniform standards in land policy implementation， difficulty in meeting actual needs of land use， lack of industrial land supply， and lack of publicity of land use policies. It also analyzes the experience of Taiwan and Nanjing in land supply policies for leisure agriculture， and puts forward some suggestions， such as strengthening industry overall planning， refining land control standards， innovating examination and approval management methods， and increasing policy publicity.

Key wordsLeisure agriculture;Land supply;Policy;Beijing

近年来，北京市大力推进农业结构“调转节”，农业生产性空间不断压缩，农业生产经营主体持续减少，受水资源等生态因素的制约进一步加大 ［1］，如何破解产业升级难题、实现乡村振兴成为北京农业发展的重要课题。而休闲农业是解决这一难题、打破资源与环境约束、撬动农业增值空间、推进乡村振兴的重要产业。

休闲农业是指以农业生产、农村风貌、乡村生活、乡村文化为基础，以拓展农业多功能和开发乡村多元价值为核心，通过一二三产业深度融合，提供农业观光、农事体验、劳动教育、科普研学、文化体验、休闲娱乐、旅游度假等服务的乡村产业。根据《北京统计年鉴2021》［2］，2020年北京市共有农业观光园925家，乡村旅游实际经营接待户5 932户，合计吸纳从业人员4.83万人，接待1 877.5万人次，实现总收入25亿元。休闲农业带动农产品销售、农民就业增收效果显著，是符合北京市都市型现代农业发展方向和市民美好生活需要的重要产业。

但用地问题一直是困扰休闲农业经营者的痛点问题。自2018年以来，自然资源部和农业农村部在全国范围内开展“大棚房”问题专项整治行动［3］。休闲农业被认为是“非农”业态，是“大棚房”问题的重灾区，一些未涉及土地破坏的装饰性环保材料也被列入了整治拆除范围，多数经营主体都受到了拆违的重创。在现行制度下，行业如何健康发展、可持续发展，是休闲农业发展的关键课题。

因此，该研究通过梳理北京市休闲农业用地政策的特点、存在问题，借鉴其他地区的管理经验，提出相关对策，以期保障北京市休闲农业健康发展。

1北京市休闲农业用地的特点

1.1用地类型多样

北京市休闲农业经营主体的用地类型包括耕地、农业设施用地、林地等农用地以及建设用地，涉及的土地类型较为多样。

1.1.1休闲农业园区用地类型。

多数休闲农业园区所使用的土地以永久基本农田和设施用地为主，部分有少量的一般耕地。一般园区都有配套管理用房，但能用于休闲接待和农副产品销售的建设用地少之又少，只有极个别园区拥有指标。耕地和设施用地只能用于农业生产，作为休闲观光的资源。林下空间有的闲置，有的用于农业生产，部分园区将林下空间用作游乐、露营等休闲活动。有建设用地指标的园区，一般将指标用作农产品包装及初加工、管理用房、餐饮、住宿、农副产品销售、研学教室、体验工坊、停车场等用途。

1.1.2民俗接待户和乡村民宿用地类型。

一般民俗接待户和乡村民宿使用的是农村宅基地，少数使用的是闲置校舍等集体建设用地。经营模式主要有3种：一是由村民利用自有住宅开展经营；二是由外来企业或个人从村集体或农民个人手中租赁，一般为减少与村民个体产生纠纷，以从村集体统一租赁居多；三是村集体或个人以土地使用权作价入股，参与经营，一般收益包括保底分红、股份分红、物业管理费等。

1.2缺少建设规划

多数休闲农业园区是由生产型园区转型而来，建设没有具体的规划［4］，没有根据客群定位、目标接待能力等进行测算，发展初期未重视土地规划，导致各种“触线”行为，例如农用地变成景观地、设施农用地过度硬化等，经过几轮大棚房整治后，经营主体基本按照要求开展建设，但依旧存在重建设、轻规划的问题。在农用地方面，对永久基本农田和一般耕地作物种植要求认识不到位、落实不严格，且种养殖产业主导品种雷同，场景缺乏主题特色；在建设用地方面，休闲配套设施混乱，在用地受限的现实情况下，利用集装箱房、星空帐篷、树屋等“打擦边球”，建筑内外环境缺少设计感。

1.3农用地保护政策紧缩

目前北京市按照“农地农用”的要求执行严格的耕地保护政策，休闲农业业态的相关功能被认为是非农用途。没有建设用地指标的生产园区在发展休闲业态时，多数采用装饰元素上墙、彩绘墙面等营造主题场景、增添园区休闲氛围。临时摆放休息桌椅和研学体验相关设施，虽然不涉及破坏耕地，但在实际执法过程中同样被认为是非农用途。虽然研学教育和商品展销也被认为是非农用途，但部分园区依然利用部分管理用房开展研学课程、展销农产品和其他商品展销，来满足休闲农业业态发展的刚性需求。

1.4林地和村庄空间拓展利用

现行的用地政策难以满足休闲农业经营主体的产业发展需求，因此可以通过可开发林地空间和乡村空间来拓展更多的休闲功能。林地种植草皮作为休闲场地，放置无动力设施等作为儿童游乐空间，近几年随着露营的兴起，林地也越来越多地被用作露营场地，作为园区观光、采摘简单功能的拓展。另外，越来越多的经营主体也开始通过租赁附近村庄的闲置宅基地，来满足餐饮、住宿、体验等功能需求。

2休闲农业用地政策存在的问题

2.1用地政策执行缺乏统一标准

现行的耕地使用参照中央文件执行［5-7］，设施农业用地参照北京市文件［8］执行。但上述文件只规定了农用地不应用于非农建设，未明确在不破坏耕地、不影响生产功能的前提下，是否能够允许临时性、季节性地使用农用地开展研学、体验等功能，在“非农”用途认定中也缺乏细则，依靠执法人员个人解读和判断，缺少统一的执行标准。另外，目前林地使用没有明确的文件可参照执行，多数区不认可林下安放休闲娱乐设施等，但部分带动效果较强或政企关系好的违规项目得到了相对宽松的处理。经营主体采取用可移动木屋或集装箱、帐篷等“擦边球”方式开展休闲功能经营，查处时可以低成本拆除，虽然这些方式在移动、拆除、复垦等方面较为便利，但受政策不确定性的影响，提高了经营主体的风险，限制了主体合法合规经营［9］。

2.2用地指标难以满足实际需求

2016—2018年和2020年中央一号文件指出通过规划和新增用地指标支持休闲农业发展［10-13］。但地方政府更倾向于将建设用地用于收益更高、见效更快的项目［14］，而非休闲农业项目，而且为了避免与现行的土地政策冲突，非农转用手续苦难重重。从2019年一号文件开始提出 “严格农业设施用地管理”，用地政策从新增用地指标转为完善盘活存量建设用地 ［13，15］。2021—2022年提出探索供地新方式［16］、加快落实一二三产业融合发展用地政策［17］。农村集体建设用地包括乡（镇）村公益事业用地、公共设施用地和农村居民住宅用地 ［18］。除宅基地外，北京市的农村集体建设用地闲置较少，能够盘活的资源有限，以延庆区盘活闲置建设用地的经验为例，审批程序复杂、耗时较长。目前宅基地发展民俗接待户和改建乡村民宿的较多，符合宅基地的居住性质，但独立的体验工坊、销售中心等商业功能，在管理上较为模糊，确少明确的支持政策和审批流程，缺乏宅基地复合利用的路径。供地新方式虽有探索，2021年《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》提出探索“点状供地”，各区开始试点实施，但审批程序繁杂，目前实际落地点位较少，政策推进效果仍未显现。

2.3产业用地未得到有效落实

《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018—2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）指出在不使用永久基本农田、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可以季节性使用土地作为乡村旅游停车设施。自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》也明确提出对不占压土地、不改变地表形态的可以按照原地类管理。但是在实际政策落实中，产业用地的报建审批过程不明确，各区一般按照最严格的农用地保护政策执法，对于临时性的户外桌椅、研学场地、农产品销售、移动式售货车等与农业生产无直接关联的休闲农业相关用地，一律持不认可的态度。产业用地相关政策并未得到有效贯彻落实，合理的用地需求难以满足。

2.4用地政策未宣贯到位

休闲农业作为乡村违法占地和违法建设的重灾区，政府部门对经营主体的专题解读和政策宣贯不够到位。目前经营主体主要依靠执法的结果来判断政策的尺度，对于用地政策负面清单、禁限目录等了解不够透彻，对可以通过哪些途径发展产业缺少明确指引。休闲农业用地类型多元，管理部门涉及规划与自然资源部门、农业农村局、园林绿化局等，相关限制和鼓励政策陆续出台，但政策缺少整合，传达到位不够及时。休闲农业经营主体作为投资风险的最直接承担者，不能全面、及时掌握最新的政策，不能明确掌握用地的要求，只能制定短期计划，投入短效资金，限制了行业长期稳定可持续地发展。另外，经营主体普遍存在的重投入轻运营、重旅游轻农业的倾向，也导致主体在经营过程中频频出现用地问题。如何在有限的用地条件下开展休闲农业产业发展，是政府相关部门需要着重引导的方向。