功能性分权视角下基层监督的困境及其优化路径

[摘要]基层治理现代化使资源向基层倾斜，必然导致任务、监督一同下到基层，基层在忙于监督的过程中出现形式主义等现象，如何纾解基层超负的问题成为学界研究的核心。以功能性分权为分析框架，将南京市政务服务热线涉及的权力划分为决策权、执行权、监督权和提议权，对南京市政务服务热线涉及的权力关系、权力运行向度、权力结构、权责关系以及行动场域等进行分析，得出监督控权下执行权在权力关系中处于依附于决策权的被动执行、行动空间压缩、监督问责压力大、权力向度单一等困境中，并通过南京市政务服务热线的具体优化总结出引入制约控权机制、优化责任配置、限制权力膨胀和优化监督考核的问题解决路径。

[关键词]功能性分权；基层监督；优化路径；南京政务

一、 引言：问题的提出与文献回顾

“国家治理体系与治理能力现代化深入推进”[1]，是未来五年全面建设社会主义现代化国家开局起步的主要目标任务之一，其中“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇街道和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”[2]。迎入新时代以来，越来越多的资源向基层转移，这意味着基层廉政风险的不断增大，带来了更多的监督和考核。克服基层贪腐、不担当不作为等行为同时伴随监督向基层、乡村延伸。

实际上随着基层监督的不断强化，基层监督和治理取得了丰硕成果，但基层面临的绩效考核压力越来越大，“形式主义”“痕迹主义”等问题频现。习近平总书记多次就解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负作出重要指示批示。构建更为合理的基层监督考核体系对基层减少负担、培养基层治理创新性和自主性、实现基层治理现代化具有重要意义。

1. 加强基层监督考核必要性

如何构建和完善基层监督机制，充分发挥基层的积极性和监督的有效性？西方学者从善治的角度出发，认为良好的治理必须要有问责制度保障[3]，但是政府的行政问责行为频率较低，导致社会权力突出。地方自治的监督是基层监督的重要保障[4]。在基层治理过程中针对重大事项已经形成了制度文本、程序固定化、权威决策平台确定等三方面的制度化，但是仍存在针对非重大事项、环节、文本执行上的不足[5]。中国学者开展了大量的研究。从国家治理角度，何艳玲等指出，国家进入新时代后构建了以问责权为核心的治理体系，这是近年来诸多民生工程完成的关键[6]；从基层治理的角度，余敏江提出，基层治理当中基层干部有较大的自由裁量权，存在依靠人情关系配置资源的灰色地带，不能有效监督便会导致基层治理异化[7]；从政策工具的角度，巢小丽研究发现通过制定权力清单，强化监督问责提高了治理透明性，提升了治理绩效[8]；从技术发展的角度，孟子龙等提出，数字技术与科层体制的互动推动了全过程的考核，从技术和角度的相互适配推动了治理的有效[9]；从基层党组织的角度，万攀兵等提出，基层党组织主要通过“引领”和“监督”制度来强化治理效果，要发挥基层党组织的先锋堡垒作用，通过基层党组织的“引领”和“监督”形成政府主导、企业社会参与的现代化治理环境，推动经济社会的发展[10]。

2. 基层监督考核困境

伴随着党风廉政建设，新时代监督主体的数量大幅度增加，包括纪委、监委、审计等这样专门的监督机构，围绕中心工作建立的临时监督机构以及监督权力膨胀的其他行政组织。学界注意到了基层监督过重导致基层干部陷入了高强度反复动员状态，弱化监督的治理实效导致形式主义等问题[11]。在职责同构的“条条型”行政权力模式下层层发包，导致原本的自由裁量权到了基层就变成了“刻板”处理事务的权力，基层不具有处理复杂行政事务的能力，导致微腐败产生[12]。专职监督机关主要就官僚主义、贪污腐败、项目资金问题进行监督。政府的其他各个部门的治理资源密集下沉，并且变“底线目标”为“高线目标”，变“结果管理”为“过程结果并重”[13]。这种情况下基层干部通常是以“5+2”“白加黑”的工作状态来工作[14]。“上面千条线，下面一根针”，基层因为治理事务增加和经常监督给基层干部带来额外的负担和精神压力[15]。

3. 基层监督考核问题形成的机理

基层负担过重问题，学界从不同的视角取得了诸多的成果。各个部门对自身目标的不断“加量”，在传递过程中的逐层“施压”、“自上而下”的惯性思维、基层的权责不明以及“多头领导”的体制弊端，都是基层压力过大导致形式主义产生的原因[16]。从监督考核的视角出发，我国的督查考核权嵌套于组织管理活动中，其拥有无限制、无规范、不可诉的特点，导致“督考权”结构性失范，从而引发基层负担过重[17]。从行为逻辑分析，压力型体制导致的层层加码，基层公务员面对上层压力和社会环境的冲突理性选择了避责行为[18]。面对上级难以弥合的考核目标与基层政府能力之间的差距，导致基层政府反复动员，不断加压，最终产生过度消耗问题[19]。从政府行为上，科层制的政府通过政务会议来实现国家治理，基层政府很容易陷入“文山会海”之中，出现“官僚主义”和“形式主义”，造成基层负担[20]。

4. 优化基层督查考核的路径

从基层自治的角度讲，监督考核带来的多重困境需要通过激发市民自治动力和内在活力、减少国家包办，将资源下放社会，让市民参与监督，从而平衡监督的规制性与事务灵活性[21]。从国家治理的角度讲，构建积极的治理结构需要对基层适度松绑，推动层级政府对权责不对称结构进行调整[22]。从社会监督角度出发，监督部门要利用权责清单和电子信息技术，推动技术赋能和技术赋权，从而加强社会公众对政府权力运行的监督[23]。从改革督查的角度出发，监督部门要缩减督查事项、改进督查工作方法、提高政策合理化能力[24]。从技术优化的角度，数字化技术可以将分散监督变为协同监督，无序监督变为规范化监督，提高监督效率的同时减少基层的压力。

5. 研究发展趋势

目前，有关基层监督考核的研究主要从两方面展开：一方面从国家治理角度出发，学者们认为基层考核督查可以提高基层绩效，目前的考核督查仍有不足，需要进一步加强基层考核督查；另一方面从基层治理的角度出发，学者们认为监督导致压力集中于基层，出现“形式主义”“痕迹主义”“不作为、少作为”等现象，在考核督查过程中还应当注意监督与基层治理之间的困境。学界运用“条块分割”“合规性”“嵌入理论”等对监督考核带来的基层治理困境进行了分析并提出了相应的解决路径，这也给本文提供了很多参考。但是目前对基层权力监督的研究呈现碎片化的现象，研究资料很丰富但是缺少理论整合。

6. 研究设计

功能性分权理论是权力制衡理论的中国化，在西方“三权分立”的政治性分权无法适应中国实际的情况下构建起的“决策权、执行权、监督权”，相互制约又相互协调[25]。国内对功能性分权理论的研究主要集中在国家层面[26]，以及其内在的机制研究，很少有学者将功能性分权理论应用到基层权力研究当中，尤其是缺乏典型案例研究以及对基层的研究。南京12345热线运行质量在全国12345政务服务便民热线大会通过“服务响应”“服务规范”“问题解决”等监测指标考评，位居副省级和省会城市组前列。本文选择12345热线助力城市治理的南京实践以功能性分权为核心分析框架，主要探讨决策权、行政权和监督权之间的关系。本文运用功能性分权理论分析南京市市民服务热线经历了强化基层治理、基层超负、超负纾解三大阶段，从功能性分权的权力关系、配置结构、责任和行动场域的角度探讨为何基层会出现超负问题，最后从南京市政务服务热线的运行中提炼出解决基层超负问题的现实路径。

二、 实例描述

1. 南京市12345政务热线服务制度的建立

南京市2010年12月28日开通了12345政务服务热线，按照“统一受理、分类处理、限时办结、过错问责”和“谁主管谁负责、谁办理谁答复”以及“首接负责制”的原则，通过电话、短信、网上信箱、信件、公众号、手机APP“六位一体”接收市民的非紧急类政务服务诉求，并形成工单。这些工单会按照市、县、乡镇、基层的顺序逐级派发，并要求限期处理。处理完成后，会回访市民，了解他们对处理结果和服务态度的满意度。满意度调查涵盖了这两个方面，并作为全市定期排名的依据。排名靠后的单位将被扣减相应的考核分数，并需接受领导的约谈（图1）。

在12345政务热线服务创立初期的5年，考核工作由各级政府和纪委直接负责。工单派发的方式在2014年有所改变，由原来的街道、乡镇办公室派单变为由街道、乡镇党委书记亲自派单。随着时间的推移，政务热线的工单数量逐渐增多，每天街道、乡镇党委书记都需要派发10多份工单。

2. 南京市12345政务热线服务的发展：功能进一步拓展

2017年，南京市将政务热线考核列为全市五大考核之一，进一步细化了政务热线的流程。接线员接到电话后，会形成工单，然后逐级派单，最终派送到基层单位。同时，为确保办结效率，还设定了办结工单的时间要求。在工单办结后，需逐级上报办结情况的文字材料和相关图片。政务中心在收到办结材料后，会向报单人进行询问，并记录对工单的处理是否满意。此外，同年还完成了南京市政务热线服务与江苏省政务热线服务的对接工作。2018年，南京市还将12388纪委监委举报热线与12345政务热线服务完成专线融合，实现了监督举报的24小时在线服务。2020年11月为更好地服务中小微企业，南京市12345“一企来”企业服务热线正式开通，助力中小微企业更好地发展和进一步优化全市营商环境。2022年南京市推动各类非紧急热线并入12345热线，如商务领域举报咨询、食品药品监督举报、纳税缴费服务热线、社会保障服务热线等，深度融合成一个号码以更加便捷高效地服务企业和群众。

3. 南京市政务热线服务的分类

2022年南京市12345政务热线服务平台共受理诉求534.43万件，较2021年同期（383.42万件）增加39.39%，其中诉求中咨询类212.38万件，占比39.74%；求助（投诉）类293.01万件，占比54.83%；建议及其他29.04万件，占比5.43%，非咨询类诉求的平均办理时长为3.54日（表1）。

4. 南京市12345政务热线服务实施的成效

自南京市实施12345政务热线以来，大量矛盾得到化解，其方便各级政府和党委了解群众关心的热点难点问题，并提高了决策的科学性。同时打通了企业服务热线，为广大中小微企业提供政策咨询服务，帮助解决企业“急难愁盼”问题，为南京市优化营商环境作出了重大贡献。同时南京市12345的实施，推动公共服务均等化、建立服务型政府；推动基层治理体系现代化，增强了政府回应性。

在南京12345政务热线服务实施过程中也存在一些问题，例如报单人若心怀怨恨，可能会以不断咨询的方式报单，这种过度占用公共资源的行为可能会导致政务热线的瘫痪。因此，对于连续以相同事项、同一咨询报单的情况，处理工单的基层单位可以向上级申请将其列为雷同单，并可不作处理。然而，报单人可以通过更换电话以不同方式利用不同事由进行报单。面对一些难以应对的报单人，一些基层单位选择放弃政务热线服务的考核分数。

三、 功能性分权视角下的基层监督调适

南京市12345政务服务热线案例经历了成效显著到基层超负再到良好并扩大运行的转变，本节从决策权、执行权、监督权的关系的角度探讨权力和责任关系的互动逻辑，以及存在的问题和推动解决现有问题的优化路径（图2）。

监督和制约是两种不同的控权逻辑[25]。就权力主体而言，监督控权是建立在监督者和执行者权力不对等基础上的控权逻辑，拥有监督权的一方权力往往高于另一方，监督主体会以第三方的角度对被监督者的行为、过程、结果进行监督，这种监督需要严密的科层结构和规范的运作流程来保证监督的正常运行。在这种分权的情况下，监督主体需要被监督主体提供充足的“证据”，被监督主体会根据监督主体的要求形成正式的材料，以方便通过考核。

1. 权力配置：监督控权下的权力配置

南京市12345政务热线服务建立最初由政府和纪委直接介入，并且后续交由基层党委书记直接发单，与12388举报热线并网，参与12345政务热线服务运行的主体权力具有复杂性、嵌套性、和综合性。党组织和政府一齐形成广义政府下的决策权，由基层党委书记亲自派单和决策是否是雷同单，以及如何派单，如何解决问题、提供服务。市民和企业拥有提议权，权力并不是因为有了政务热线才存在，《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”南京12345政务热线服务是为市民参与提议和监督提供了更为便捷的途径和形式。监督权行使的主体也具有复杂性，行使监督权的主体有南京市纪委这种专职监督的机构，还存在上级决策部门如上级党委、政府的监督、上级执行的相关部门机构的监督，以及在回访过程中报单人的监督。科层制下各层都具有执行权，但大部分的重点是辅助工作，真正办事的执行大部分压在基层。如果市民直接向基层社区干部反映问题，基层干部往往可以直接解决问题。一旦通过政务热线，就需要层层派单，解决问题后再层层上报，这个过程中的执行者行使的执行权往往与解决问题没有直接关系，科层幅度极大地影响了执行的效率、浪费了行政资源。