城市存量工业用地更新中利益主体协同策略研究

[摘要] 多元利益主体博弈导致城市存量工业用地更新实践的困难，亟需促进存量工业用地更新中多主体协同行动以适应城市存量发展趋势。借鉴利益相关者理论和协同治理理论，按照“利益诉求—协同行动—协调重点”的城市存量工业用地协同治理分析框架，对北京市S老工业区和Q老工业区进行案例研究。研究发现，自上而下和自下而上两种更新模式均以土地高效利用为整体性共同目标，虽然在相关城市土地政策框架下不同主体有差异化的利益诉求，但最终仍形成了共同目标下的协同行动。研究认为，城市存量工业用地更新是在现行城市土地政策框架下进行的，为实现多主体的协同行动，应从多元主体的利益平衡、土地的实际用途、行政服务优化三方面进行利益协调。为优化城市存量工业用地更新的协同治理，应在现行土地政策框架下形成包含整体性共同目标和次级共同目标的多层次协同目标，完善相关政策工具以加强协同行动的利益协调，同时优化现行政策执行反馈中的公众参与，从而促进城市存量工业用地更新中多元利益主体的协同行动。

[关键词]存量工业用地;城市更新;城市土地政策;利益协调;协同治理

一、 引言

在资源节约的绿色发展理念下，城市发展受土地资源约束已然进入盘活存量的发展时代，城市更新是必经之路[1]。城市存量土地资源是城市发展的重要资产，中央城镇化工作会议指出城镇建设用地要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地1。后工业化时代，城市经济转型发展使得传统重工业产业在城市经济中所占份额逐渐被新兴的都市型工业或现代服务业所替代;随着城市蔓延式的空间扩张，原本处于城市边缘区的工业空间逐渐占据城市的优势区位。可见城市更新不仅是物质空间和社会空间更新的过程，同时也是城市土地利用调整的过程和社会形态更新的过程[2]。我国实行严格的土地管理制度，城市土地政策对城市更新活动的影响显著而深远;城市土地利用调整而带来的巨大增值收益是城市更新中利益矛盾的焦点，也引发了地产导向下更新活动对公共利益的损害，故平衡各方利益、维护公共利益是保障可持续城市更新的基础[3-4]。

国家治理体系和治理能力现代化的建设要求城市建设和发展领域探索适合我国国情的城市治理之路，因此在城市存量用地更新过程中探索适合的治理路径是城市更新活动中重要的理论和实践议题。对城市相关利益主体的充分考虑，有助于城市管理者做出合理的决策[5-6]，进而实现理想的善治状态。故本文从城市更新活动中利益相关者视角出发，借鉴协同治理理论，研究、探索适合我国国情的利益协调和治理路径。

二、 研究设计

1. 文献综述和理论分析框架

在城市存量发展趋势下，城市更新已成为地方政府进行城市管理的重要公共管理活动;城市更新的过程也是相关利益主体立足自身需求和目的而进行博弈的过程[7]。全国各城市在以老工业区为代表的存量工业用地更新模式的实践中都进行了积极、丰富和多样化的探索，如广州市采取“政府出政策，所有者出土地，开发商出资金”的三旧改造方式[8];但从政府与市场关系的角度看，主要包括自上而下和自下而上两种类型[9]。相关利益主体在城市更新中由于其自身资源和权利特征的差异而具备不同的博弈能力，其中政府和市场在博弈中的力量要强于公众[10]。有研究发现缺乏公众参与的更新模式和单一政府或市场主导的更新模式在实践检验中是存在失灵现象的[11]，故已有多数研究均认为在更新过程中亟需联合政府、市场、公众等各方利益诉求，以弥补政府和市场主导开发中可能造成的缺陷[12];即作为土地所有者的城市政府正在由传统的公共事务管理者角色，转变为协调者、监督者等多元角色[13]。

利益相关者理论和协同治理理论适用于我国城市更新协同治理的实践研究。城市语境下的公共管理活动是利益相关者理论应用的范畴[14]，主要用于城市战略和城市市场的研究[15]。利益相关者能够影响集体或组织目标的实现，在城市规划建设中发挥积极作用[16]。公共管理者和城市管理者在决策中应将城市利益相关者考虑在内，才能做出更好的战略决策[5-6]。协同治理的概念起源于由非政府主体执行公共事物管理和制定公共政策的正式制度安排[17]，随着理论和实践研究的发展，转变为跨越不同管理主体边界的公共政策制定和公共事务管理的结构[18]。但有研究指出以上西方的协同治理研究和实践带有明显的“去政府中心主义”特点，需结合我国国情进行研究[19]。城市更新过程中各利益主体诉求的差异使其互动变得更加复杂，但已有研究和实践均证明，兼顾和整合各利益相关者优势、建立利益共同体、实现利益平衡和共享是更新活动可持续的必要条件[11]。因此，有研究认为城市更新需整合共同目标下多元利益主体间的协同行动以实现公共利益的治理路径[20]。

综上所述，虽然现有研究均认为城市更新和老工业区更新中需要协调多元利益主体的差异化诉求，但从协同治理理论出发分析城市存量工业用地更新中的利益协调和协同行动的实证研究仍有待丰富。尤其是，西方语境下的协同治理理论的研究和实践与我国城市存量工业用地更新受制于严格的城市土地管理实践并不相符，我国城市空间管理具有明显的政府宏观调控特色，故在城市存量工业更新中的治理现代化建设中，协同治理更多应体现出共同目标下多元利益主体间的协同行动。土地是城市存量工业用地更新中最大的资产，我国实行严格的土地管理制度，故利益主体的行为均受到相关土地政策的影响。本文将城市存量工业用地更新中协同治理的研究放在我国特殊的城市土地管理制度背景下，探索适合我国国情的、区别于西方理论语境下的城市存量工业用地更新的协同治理，有理论和实践研究价值。

鉴于此，本文基于利益相关者理论和协同治理理论，按照“利益诉求—协同行动—协调重点”的逻辑思路探析如何实现城市存量工业用地更新过程中的协同治理（图1）。按照Frederick划分为直接的和间接的利益相关者的方法[21]和土地权属关系进行分类，存量工业用地更新行动中涉及的直接利益主体有代表城市政府的土地所有权人、以老工业区原属国有企业为代表的原土地使用权人、以企业为代表的市场主体，间接利益主体是包括公众、专家、媒体等的社会主体。

2. 研究方法和案例选择

依据殷提出的案例研究法应用条件[22]，研究可选用定性的案例研究方法。具体来说，一是所研究的城市存量工业用地更新中多元利益主体协同治理问题是当前城市发展普遍面临的现实问题;二是需要对城市存量工业用地更新中多主体协调的客观现象和原因进行深刻剖析，即需要回答“怎么样”“为什么”的问题;三是更新和治理过程中涉及多元复杂的利益主体，无法准确控制研究对象。在案例分析中主要通过归纳和对比的逻辑思维方式，在对案例现象个性特征认知的基础上，凝练出具有一定适用性的共性特征。为增加研究结论的适用性，研究选择两个案例，分别代表城市更新中各有优势的自上而下和自下而上模式，在分析两案例差异性的多元利益主体行为逻辑的基础上，探索形成协同行动的共性因素。研究资料的搜集包括以下方面：第一，经验资料的获取，是通过参与观察、实地考察和政策文本资料收集的方式获取;第二，访谈资料的获取，是以面对面访谈、电话访谈方式从2017—2019年间4次对案例涉及的多元主体进行半结构化访谈所获得的。

研究案例选择具有代表性和典型性的北京市S老工业区和Q老工业区，有两个原因。第一，作为超大城市的北京，其产业升级和转型带来城市工业用地更新及其治理具有代表性。由于城市发展带来工业主动或被动向城市外围迁出，以老工业区为代表的形式存在且空间集中的城市存量工业用地所处的优势区位决定了其更新活动所带来的巨大土地增值收益，故其治理中的利益协调过程有代表性。第二，北京市S老工业区和Q老工业区分别是典型的自上而下和自下而上的更新模式。21世纪初，在北京优化产业结构过程中，政府主导某大型重工业企业整体搬迁，S老工业区成为全国城区老工业区搬迁改造首批试点，是典型的自上而下模式。20世纪90年代，位于Q老工业区的某国有制造业企业停产而自发对外租赁厂房，逐步形成具有市场规模的文化创意产业园区，是典型的自下而上模式。

三、 存量工业用地更新中利益主体的协同行动

城市存量工业用地更新的目的在于实现其集约高效的利用，由于我国特殊的土地管理体制，存量工业用地更新过程中受到城市土地利用政策的约束，其中普遍存在、有显著影响的重要政策主要有土地回购收储政策和和土地用途变更政策。土地回购收储政策明确规定了经营性用地都必须在“政府主导、市场化运作”的原则下进行回购收储;土地用途变更政策明确规定城市土地利用需严格遵循土地利用规划和城市规划，改变城市土地用途必须严格依法审批。

1. 协同目标下利益主体的差异化利益诉求

为了转型期城市更好的发展，有更新需求的老工业区土地高效利用成为相关利益主体追求的共同目标。但在现行城市土地利用政策框架下，围绕土地使用权归属和土地实际用途，各利益主体都希望实现各自利益最大化，故而出现了差异化的利益诉求（图2）。

在土地回购收储政策执行中，虽然各利益主体有共同目标，但直接利益主体却有不同的利益诉求。对于城市政府这一土地所有权人而言，需要执行土地回购收储政策即回收土地使用权;但原土地使用权人并不希望失去土地使用权，尤其是随着城市发展老工业区区位条件极大改善并带来了巨大的土地增值潜力;故土地使用权的归属成为直接利益相关者争夺的关键，回购成本成为直观表现。市场主体在此过程中的利益诉求是以最小成本获得最优发展空间，因此回购成本也会影响其日后租金。

同样，为维护空间公平，土地用途变更政策严格控制经营性用地的用途变更，因此利益主体在共同目标下也表现出不同的利益诉求。作为土地所有权人，城市政府还兼具管理者和政策执行者的多重身份，故不仅有追求高效利用土地的共同目标，还有追求维护空间正义和公平、维持土地利用市场秩序的目标。因此，在行动上不仅严格执行管制土地用途的政策程序，也鼓励政策探索和创新，从而盘活老工业区土地资产。原土地使用权人基于高效利用老工业区土地的共同目标，希望借助市场主体的经济活力带动老工业区产业转型，即在原老工业区用地上选择更具活力的产业类型。市场主体在追求共同目标中，利益诉求表现为降低地租成本、获得最优发展空间。

2. 利益主体不同行为逻辑下的协同行动

存量工业用地更新过程中，虽然各利益主体有差异化的利益诉求，但仍围绕协同目标积极协作，形成相关政策执行中的协同行动。

（1）土地回购收储政策执行中的协同行动

直接利益相关者通过协商等方式探索在土地回购收储政策指导下的协同行动（图3）。虽然有共同目标的指导，但由于土地回购收储政策更倾向于将土地发展权收回土地所有者手中，故而导致原土地使用权人和土地所有权人的相互掣肘，影响到原土地使用权人对老工业区再开发的积极性。对于原土地使用权人而言，将面临失去巨额土地增值收益的风险，通常会通过索要高价补偿;高昂的回购成本会加重城市政府财政压力。对于政府而言，如果政府财政能够负担的回购收储价格难以满足原土地使用权人极高的补偿诉求，则无法实质性推进该政策的执行。此时，双方会通过积极频繁的协商、谈判和周旋，探索在土地回购收储政策指导下双方的协同行动，并实现双方利益最大化。一方面，原土地使用权人希望通过其他模式代替回购收储来实现其自身利益的最大化;另一方面，政府会鼓励创新以探索多样化的开发模式来平衡利益分配。此外，市场主体在租金符合预期时进入该空间并对其进行改造，“这里的租金比其他地方低，适合我们，但里面太高就给隔开了”（Q老工业区商户访谈，2019-11-24）。于是在反复协商过程中实现了协同行动。

不同模式的老工业区更新中的协同行动不同。对于自上而下的老工业区更新，如S老工业区的更新，作为土地所有权人、更新和再开发计划制定者、城市管理者多重角色的城市政府，其财政不足以支持巨额的土地回购收储支出，最终政府采用协议出让并补缴出让金的方式，允许原土地使用权人保留土地使用权，并获得有限的自行开发权。对于自下而上的老工业区更新，如Q老工业区的更新，市场主体自发选择该老工业区并推动其更新，即以文化创意产业为代表的现代服务业企业在租金成本可接受的情况下，自发选择有更新需求的老工业区并形成集聚规模和市场影响力。在国家扶持老工业区发展现代服务业的政策下，原土地使用权人规避土地回购收储政策及其可能带来的风险，在市场主体自发集聚行为的同时保留土地使用权，以及租赁权和开发权等其他权能，在暂不变更土地用途和使用权人的情况下将土地租赁给企业并进行物业管理，而政府有限地参与老工业区工业遗产的保护。