海洋强国战略下船员社会保障研究：困境分析与路径突破

[摘要]我国是世界上船员规模最大的国家，社会保障是船员最关注的基本权益，完善船员社会保障，是建设海洋强国和共建21世纪海上丝绸之路的应有之义。对标国际公约和国内法律要求，基于相关机构多次调查数据发现，目前船员社会保障在实践中面临制度构建不全、落实刚性不足、运行效率不高等问题，船员水上劳动和生活的职业特殊性未纳入考量，船员用工方式向劳务化、个体化、灵活化转变，相关法律规制、监管机制、管理体制方面缺陷等深层次原因，影响制约着船员社会保障的高质量发展。瞄准建制目标，立足国内实际，借鉴境外经验，构建理论框架，提出“四位一体”的对策建议，即通过实现发展理念的转变升华、立法规制的完备统一、制度体系的完善创新、管理技术的科学高效，探索推动中国船员社会保障高质量发展的应然路径。

[关键词]海洋强国;船员;社会保障;实然困境;应然路径

一、 引言

习近平总书记指出：“经济强国必定是海洋强国、航运强国。”“经济要发展，国家要强大，交通特别是海运首先要强起来。”1船员是海洋经济发展和水上交通运输的先行者，是保障海运物流链畅通和稳定水上交通安全的关键工人2，实现从海洋大国向海洋强国的历史跨越，离不开船员队伍的人才保障和战略支撑。截至2020年底，我国在职船员171.6万人，居全球之首;其中注册海船船员80.8万人，注册内河船员90.8万人，均呈同比增长态势;女性船员25.8万人，外派船员逾12.2万人次，居世界前列3。在海员强国战略背景下，自享誉海员“权利法案”的《2006年海事劳工公约》对我国生效以来4，船员权益保障倍受重视。2019年，国务院常务会议决定对远洋船员减税5;多部门2020年《关于大力推进海运业高质量发展的指导意见》、2021年《关于加强高素质船员队伍建设的指导意见》均提出强化船员权益保障6;2021年全国人大常委会修订的《海上交通安全法》首次将船员权益保障写入国内法律，并细化到船员社会保障相关条款1。

社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称[1]，广义包括以社会保险、社会救助、社会福利为基本，以慈善事业、员工福利、社会互助等为补充的各项社会性保障措施。船员具有水上尤其是海上劳作的职业特殊性，主要表现为劳动及生活的危险性、突发性，劳动及生活条件的艰苦性、封闭性，工作的流动性、不稳定性，劳动时间的长期性、非固定性[2]。社会保障作为风险防御和收入再分配制度2，是船员最关注的一项基本权益[3]。随着我国社会主要矛盾发生变化，加之我国社会保障制度主要基于陆岸人员的特点而制定，船员社会保障不平衡、不充分问题在现实中较为突出。相关调查显示，在受访的7260名船员中，逾五成希望完善社会保障，其中，远洋、沿海、内河船员3表达该诉求的比例分别为58.7%、49.7%、45.9%，单位自有、劳务派遣、自由个体船员表达该诉求的比例为41.8%、66.3%、75.2%。完善船员社会保障，对保障船员合法权益、维护船员队伍稳定、促进航运业高质量发展、构建双循环新发展格局、切实履行国际公约、加快建设海洋强国，具有重要的现实和战略意义。

现有文献大多关注船员权益保障尤其是劳动和社会保障权益的法律和管理层面，指出主要问题包括专门立法缺失[4]、多重管理机制[5]、社保管理不适应职业特点[6]等，并基于对日本、韩国、菲律宾等国家船员相关法律的简单描述性介绍[7]，肯定制定《船员法》[8]并细化配套立法[9]或以修改《海商法》为契机增加船员劳动和社会保障条款的可行性，提出健全综合性船员权益管理机制[10]等建议。但深度聚焦船员社会保障主题的文献尚不多，介绍主要海运国家船员特殊保险和福利等资料尚单薄，从社会保障理论、制度、政策、实践视角探索船员社会保障实然困境和应然路径的研究尚不足。本文基于相关调查数据，突出梳理不同类型福利体制国家船员特殊社会保障的亮点，克服运用国际、社会、法律、管理等综合视角的难点，瞄准船员社会保障高质量发展目标，创造性地构建理论框架，力争在厘清实然困境的基础上，系统性提出因应的对策建议，探索完善我国船员社会保障的应然路径。

二、 境外视阈

“它山之石，可以攻玉。”除对标公约要求外，有必要考察典型海运国家的经验做法。根据近年来全球十大船东国排名（表1），参照资本主义福利体制模式[11]尤其是东亚福利体制模式，选择日本、新加坡、挪威分别作为保守主义的保险型、合作主义的自助型、社会民主主义的福利型社会保障制度的代表，重点介绍其船员特殊制度安排和政策举措。

1. 海事劳工公约5

公约包括序言、条款、规则和守则、附录。条款原则性规定每一海员享有安全的工作场所、体面的船上工作和生活条件，健康保护、医疗、福利措施及其他形式社会保护的社会权利;规则和守则规定了各项权利和具体标准。

关于船员社会保险，公约主要规定了社保种类、责任归属、提供方式。社保种类方面，列举全面社会保障的9个分项，要求各成员国至少提供3个分项，建议为医疗、疾病津贴、工伤津贴，并要求提供补充性社保，确保海员逐步享有全面社会保障。责任归属方面，明确以海员居住国为主、以船旗国为辅，可通过多双边协定等确定适用国，但要遵循更好保护原则并考虑船员个人意愿。提供方式方面，规定3个分项主要通过国内立法实现，可基于多双边协定或付费制度来履行，集体协议等商定的类似福利可通过多种方式提供，就业协议应载明社保各分项的提供方式。

关于船员社会救助和社会福利，公约及其2014年修订案规定了船东责任，要求船东为船员因工伤、疾病或危害而死亡或长期残疾的情况进行赔偿，并为船员被遗弃的3种情形1提供财务担保，可通过社会保障体系、保险、国家基金或其他类似协议为船员提供直接、快速的援助。公约还详细规定了船上的生活条件，尤其是大幅提高船员居住舱室标准，但对岸上福利设施未作强制性规定，仅提出促进在适当的港口发展福利设施。

2. 日本

日本社会保障制度主要包括社会保险、生活保护、社会福利、公共卫生，其中“俾斯麦”式的社会保险是基本形态，包括厚生年金保险、健康保险、雇佣保险、劳灾保险、介护保险，并制定了完善的相关立法，社会保障法律体系较为完备。

日本船员社会保障立法最早可追溯至1875年《西洋型商船船长、驾驶员、轮机员考试发证规则》;1890年商法规定了船员内容;1899年《船员法》诞生，但船员劳动保护和福利待遇等仍在商法中规定;1937年修改的《船员法》采用国际公约规定，将商法中船员条款纳入;现行《船员法》以1947年立法为雏形，历经多次修法日臻完善，详尽规定了船长职务权限等行政管理及船员劳动和社会保障等权益。

日本船员社会保障配套立法十分健全，包括《船员职业保障法》《船员保险法》《船员职业安定法》《促进船员就业特别措施法》《内河海员工会法》等。《船员保险法》1939年制定，是强制性船员社会保险之法律依据。现行船员保险于2010年改革2，将原有职务上疾病、年金、失业的保障并入社会保险，仅保留职务外疾病、职务上疾病自付部分的保障，突出了对船员职业特殊性的考量;运营主体由社会保险厅变为全国健康保险协会;资金来源以劳资共担的保费为主，还有介护费、营业费、事业费及部分国库资金;制度内容包括船员保险和福利事业，保险给付涵盖职务外疾病、受伤、生育、死亡待遇，福利事业包括保养、无线医疗咨询、海上急救医疗援助、整形外科疗养。

3. 新加坡

新加坡社会保障制度由社会保险制度和社会救助制度构成，前者指国家强制实施的个人储蓄、完全积累的中央公积金制度，主要通过个人勤奋工作和家庭内部共济的方式实现，是自助型模式的标志;后者指政府及社团组织基于国家合作主义发放津贴和救济金的制度[12]。

国家合作主义在该国船员社会保障中也有鲜明体现。新加坡海事及港口管理局作为国家海事主管部门发挥主导作用，与行业工会、协会合作施行多项船员救助计划。救急难方面，设立困难海员基金、船员特殊救济基金、同情赞助，为被遗弃船员、失踪及死亡船员家属及时提供物质支持。解争议方面，为医疗待遇、工伤赔偿等劳资争议提供调解服务。促发展方面，为船员提供教育拨款、长期服务退休奖励等[13]。

疫情期间，新加坡海事及港口管理局、高级船员工会、海员工会、职工总会、航运协会等利益攸关方合作救助的模式发挥了积极作用。2020年5月，新加坡共同推出海员救助计划，为受疫情影响无法上船工作、面临失业风险的该国船员提供每月最高800新币的补贴。2020年8月，新加坡投入100万新币成立行业基金，旨在支持船员安全换班。当局还追加船员补助，用于提供免费在线心理辅导和关怀等服务，并与工会合作，向符合条件的船员提供1万美元补贴，鼓励船员进行职业发展。

4. 挪威

挪威1948年建立全民社会保障体系，1967年通过《全民社会保障法》，据此施行国民保险计划和家庭补助计划，社会保险由劳、资、政三方筹资，家庭津贴等由国家单独筹资[14]，其“福利型”主要体现在普遍保障的公民权，且国家责任较大，政府社会保护、医疗支出高位运行1。

挪威船员立法较为健全，包括《海员法》《海员养老保险法》《船舶就业保护法》《船舶安全法》等。海员养老保险建立于1948年，是强制性职业补充保险，除海员外，覆盖渔民、钻井、救援等海上作业人员，不含内河船员。现行海员养老保险于2020年实行改革，基于原服务年限计划增加了收入相关计划，后者针对改革后新参保者及50周岁以下既有参保者，保费由雇主支付工资总额的3.3%，雇员支付其工资的1.7%2。与原计划相比，新计划的福利性增强，主要体现为要求的最低服务年限大幅缩减，可享受待遇时间大幅延长等3。

挪威船东协会定期与中国、菲律宾、印度等船员输出大国工会开展双边集体谈判，以保护外派船员的合法权益。中挪海员集体协商机制于1999年正式建立，中国海员建设工会代表中国船员与该协会每两年开展一次协商，协商重点除最低基薪外，近年还涉及海员死亡及伤残赔偿标准、社会保险费等，签订的《中国海员中挪双边集体协议》覆盖该协会成员所有的挪威旗和方便旗船4。

综上，海运大国大多注重通过立法保障船员权益，除法定社会保障项目外，还推出船员特殊计划和安排，但不同福利体制又各具特色且与时俱进。日本和挪威均设船员特殊保险，但前者侧重船员最为关注的伤病亡需求，以保障船员生活稳定并突出工作福利;后者是职业补充养老金，以提升船员生活福祉及职业吸引力。新加坡劳资政三方合作推出船员救助计划，旨在为无法自助的船员个体及其家庭兜住“底线公平”;挪威更注重社会对话的传统，国家基本不干预劳资双方协商，但船员社会保障体现出高福利特点。

三、 我国船员社会保障实然困境

党的十八大以来，我国坚持在发展中保障和改善民生，社会保障事业取得举世瞩目的成就。在社保制度改革取得突破性进展的同时，船员在实践中仍面临社保覆盖不全、待遇不足、保障不均衡、发展不平衡等问题，船员社会保障作为提供稳定预期的安全网、解除后顾之忧的定心丸、改善生活品质的助推器之作用尚未完全发挥，梳理分析当前船员社会保障实然困境十分必要。

1. 专门法律缺失导致船员社会保障有法难依

我国船员社会保障相关规定比较分散，立法层次偏低，专门法律缺失。船员社会保障主要依据3类立法：一是劳动和社会保障相关法律，基于陆岸职业特点制定，鉴于船员特殊性，有时难以适用;二是海事相关国内法，专门适用船员群体，但行政管理条款多，社会保障规定少且笼统;三是海事相关国际法，规定详细全面，但须以与国内法相衔接的方式间接适用5。从国际上看，国际海事组织10个A类理事国6中，仅我国和俄罗斯未制定船员专门法律，不符合国际行业惯例及航运大国地位。从历史上看，制定《船员法》的国家均将海商法中船员劳动和社会保障条款剥离，与船员行政管理规定合并形成单项立法，呈现国际统一立法、行政管理与权益保障并重的立法趋势。目前我国海洋强国建设加快，在国际航运界地位逐步提升，但缺乏专门法律统一系统规制，致使船员社会保障目标不清、作用不实，不仅以国家为主体的社会保障在船员中未完全落地见效，而且船员特殊社会保障更是发育迟缓，从而影响高素质船员队伍建设，制约航运业高质量发展。