从范围经济到范围治安：长三角警务一体化的实现路径

[摘要]基于范围经济和区域经济发展相关理论，在社会治安治理层面提出范围治安，指引长三角警务一体化理论、实践和政策创新，适应国家长三角一体化发展和建设更高水平的平安中国战略。理论研究遵循“移植—嫁接”的思路提出范围治安概念，分析内涵与外延；联系实际，历时考量区域警务合作机制及其最新进展长三角警务一体化。研究发现范围治安理念下的长三角警务一体化可以界定为借助警务合作机制平台形成的长三角各行政区域公安机关之间联合协作、共同参与，分层次、分等级的跨区域协同的警务行动合作。研究进一步提出了长三角警务一体化总体思路、现实挑战与实现路径。

[关键词]范围经济；范围治安；警务合作；长三角警务一体化

为有效服务区域经济协调发展和社会安定，近年来我国公安机关积极探索构筑警务合作新模式，建立起了多元化的区域警务合作及警务一体化机制[1]。党的十九届五中全会提出要坚持实施区域协调发展战略，推动长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极[2]，并就统筹发展和安全、建设更高水平的平安中国作出重要部署[3]。上述战略指引下，长三角警务一体化亟待理论、实践和政策创新。据此，以范围经济理论、区域经济发展理论为基础，得出的“范围治安”理念可以为考量和推进长三角警务一体化提供理论模本与范型。

一、 概念梳理：从范围经济到范围治安

1. 范围经济概念与区域警务合作

范围经济（Economies of Scope）是研究企业生产经营与经济效益之间关系的基本概念，最初由美国学者Teece、Panzar等以及Chandler提出并使用[4-6]，意指企业同时生产两种产品的费用低于分别生产每种产品的费用时，只要把两种或更多的产品合并在一起生产的成本比所有产品分开来生产的成本之和低，就可能存在范围经济1。后续研究中，学者们认为将范围经济分为广义和狭义之别：广义被称为范围经济的外在经济性，或区域的范围经济，指在同一地区范围内多个企业生产多种相关产品，使参与生产的相关企业获得比每个企业单独生产相关产品更多的效益，即聚集效应；狭义被称作范围经济的内在经济性，或企业的范围经济，是指一个企业通过优化管理结构和合理投入资源来生产多种产品而不是相同的条件下只生产一种产品，以此来达到单位产品成本降低或成本节约的目的[7]。

从供给角度看，范围经济是企业对于剩余资源和闲置生产力的充分利用，资源和生产力的完全利用可以大大降低企业生产的资产专用性和沉没成本；从管理角度看，范围经济是企业对管理能力充分利用的产物，重视研究和发展的溢出，充分利用企业家的管理能力、管理经验和经营技能，建立完善的、具有一定规模的营销、分配和服务系统等，都有助于产生范围经济[8]。范围经济能被经济组织接受也是因为其比常规规模经济更具有竞争力[9]，如通过分摊固定成本和降低变动成本等方式形成生产成本优势，通过“多样化、个性化、差异化”的需求形成聚集效应，以此达到形成差异化优势等。

中国特色社会科学知识体系的构建必须以概念为基础，一个重要路径就是通过“移植——嫁接”的途径创造新概念[10]。范围经济理论，可作为对通过区域警务合作来降低警务运行成本的比照分析理论。与范围经济类似，当不同行政区域公安机关联合执行治安警务行为所需的成本小于各行政区域公安机关单独执行治安警务行为所产生的成本之和，就能产生范围治安的效果。进而言之，即使区域警务联合行动和各单位行动所需成本之和相同，亦可实现警务联合行动收获更多，这也可以看作范围治安的成果。

2. 区域经济发展理论与区域警务一体化

区域经济发展理论是对区域经济发展所包含的各种理论的统称[11]，以增长极理论、点轴开发理论和梯度推移理论等为代表。将这些理论应用于区域警务合作及警务一体化的分析，可为长三角警务一体化提供理论基础。

（1）增长极理论[12]与区域警务一体化。区别以往增长极理论强调区域经济发展不强调“全面开花”，而要选择有较好经济基础的区域作为“增长极点”，利用经济发展早期的集聚效应，吸引和集中更多资源向增长极点投入，以实现增长极点率先增长，在增长极点区域不能容纳更多经济能量时，利用增长极点的发展进入扩散效应阶段，带动周边地区发展。将这一理论应用于区域警务合作及一体化的逻辑过程如下：选择若干有特色及基础的小区域作为警务增长极点，先引导其进入增长极理论早期的“集聚效应”阶段，然后增加警务资源的投入和政策的扶持，让这个增长极点的警务发展模式逐渐显现特色和优势，进而成为警务发展的“模本”和“范型”，并使其进入警务经验和特色的“扩散效应”阶段，同时向周边扩散，形成周边地区向其学习态势，努力使区域内及周边地区出现警务增长集群。

（2）点轴开发理论[13]与区域警务一体化。点轴开发理论的理论基础是生长轴理论和中心地理理论。这一理论认为，区域经济发展必然经历由点到线、由线到面再到出现一个经济增长轴的过程。因此，点、线、面的发展组合成型对区域经济整体发展非常关键和重要。同样，在长三角一体化发展国家战略中的区域警务合作及发展的实际警务合作过程中，选择培养江苏、浙江、安徽和上海四地的若干优秀警务模式作为警务增长极点，努力让它们完成由点到线、由线到面再到形成一个警务增长轴的过程，并以这一警务增长轴带动长三角区域空间范围内警务的全面提升和进步，使这一区域在长三角一体化发展国家战略的带动下，警务也逐渐一体化并成为全国警务发展的一个新的增长轴和亮点群。

（3）梯度推移理论[14]和区域警务一体化。区域经济梯度推移理论认为，在区域经济发展中，区域内部各部分的经济发展水平处于不同的发展阶段，有发展的梯度差，这种梯度差恰恰构成了差别区域之间的梯度势能，利用这种势能去促进和实现高梯度地区经济对低梯度地区的辐射和影响，在梯度推移和反梯度推移中带来区域发展层面的共同进步。同样，长三角一体化发展国家战略中要实现区域警务的合作及一体化，可利用长三角区域间警务发展水平的差异，在各个区域之间与区域内部的不同省市，甚至在一个市的公安局以及派出所之间促进各单位互相学习和交流、分工与合作，这可以促使长三角区域警务整体进步和提高，加快长三角警务一体化的进程。

3. 范围治安理念的内涵与外延

长三角一体化发展国家战略必须重视范围经济的理念，即长三角一体化发展既要重视长三角区域范围内的资源互相进入与融合，也要注重泛长三角地区资源的互相进入与融合，更要注重通过长三角地区经济跳出区域范围与世界经济的“腹地对接”。因此，在长三角治安治理方面，可以在“范围经济”的基础上导出“范围治安”的概念。长三角区域发展国家战略治安环境的共同改善，既是长三角区域各地治安治理工作整合的一次良机，也是区域内警务与全国其他区域警务合作交流的重要契机。

综上，可将范围治安的内涵界定为：两个或两个以上区域公安机关之间、或者区域公安机关的某一或多个警种之间，联合参与治安警务行动，使警务运行的成本低于各单位或各部门单独行动所需成本之和的一种治安治理合作模式。应该说，范围治安理念可以使这种联合警务模式常态化，推进警务一体化并树立警务效能上的榜样和“标杆”，形成足以影响区域内部及周边治安治理一体化的常规示范和“模本”。

范围治安理念主张在一定的行政区域范围内，借助警务合作机制平台形成各行政区域公安机关之间联合协作、共同参与跨区域协同行动的一种联合警务。其目的在于通过区域警务资源的整合以及警务力量的沟通实现区域治安环境的同步改善。在范围治安理念下推进区域警务合作，一方面，将有效增强打击合力，在强化打击整治力度和精确度的同时，减少人力、财力成本，形成高效有序的合力；另一方面，将在更大范围内实现警务资源共享，实现分工合作、高效协调、优势互补，最大限度地消除地区间的警务资源壁垒。

社会科学的研究大体来自于实践映射，范围治安的提出也并非空中楼阁，也与实践进程密切相关。2010年代，我国多地探索建立有中国特色的区域警务合作机制，合作的生发或来自公安部自上而下的部署，或源于地方公安机关跨区域实践的驱动。合作的适用或覆盖一次专项行动（如突发事件、重大活动），或来自一个各方共识的长效协议。这些生动实践也都决定了范围治安概念外延的动态性与可拓展性。当然，尽管层次与类型存在差异，核心要素都需要有效整合各自警务资源，本着平等协商、互利互惠、依法合作，合力应对跨区域、多领域甚至长周期的社会治安复杂问题。范围治安理念下推进区域警务合作，将在更大范围内实现警务情报数据、物质装备等各种资源共享，有可能最大限度地消除地区间的警务协作壁垒。这种双赢，涵盖了在强化打击整治力度和精确度的同时，亦可减少人力、财力、物力成本，形成高效、持续的整体合力。

二、 现实考量：长三角警务一体化的总体思路

1. 长三角警务一体化战略概述

长三角区域社会事业与公共服务的同构与合作，是长三角区域发展国家战略的重要环节。与之相适应，长三角区域警务合作以实现区域治安环境改善，是这一区域社会事业与公共服务发展的重要组成部分，其意义十分重大，也是保障这一区域经济社会发展的基础。

在范围治安理念下，长三角警务一体化可以界定为：在长三角区域范围内，依托警务合作机制平台形成的各区域公安机关间联合协作、共同参与，分层次、分领域、分阶段的跨区域协同的警务行动合作。考量实然层面，2010年的世博会安保的“环沪护城河”工程是长三角地区警务合作的第一次成功典型。基于沪、苏、浙、皖警务联勤指挥机制在世博会安保实战中发挥的重要作用，2010年11月1日，三省一市公安机关正式签订了区域警务合作协议，通过了《苏浙皖沪三省一市公安机关区域警务合作章程》1。2019年5月，四地公安厅（局）长共同签署《长三角地区公安便民服务“全域通办”工作协议》。2020年6月，四地公安机关联合签署《长三角区域跨省户口网上迁移工作协议》等10个长三角警务一体化合作项目。同年9月，四地公安厅局联合印发《长三角区域网上跨省（市）开具“无违法犯罪记录证明”工作实施方案》和《长三角区域持电子证照跨省（市）入住宾旅馆工作实施方案》。同年10月，长三角地区户籍类证明统一调整名称为“户籍事项证明”，并实现沪苏浙皖四地异地办理，沪苏两地公安机关先行实现“一网通办”线上办理。2021年2月，四地部分区域户籍居民在长三角区域内跨省迁移户口实现“一地办理、网上迁移”2。期间，针对突发公共卫生事件的特点，四地公安机关在2020年初适时出台《长三角区域公安机关应对新冠肺炎疫情联防联控警务合作事项》，明确了疫情联防联控7项机制3。

长三角警务一体化是按照党和国家的重大决策部署，坚持以人民为中心的发展思想，牢固树立安全发展理念，主动把警务一体化工作融入经济社会发展一体化大局中的思考和谋划，也是找准把握区域警务一体化内在特点规律，为长三角构建统一高效的区域大市场营造良好的法治环境和安全的营商环境，为推动长三角一体化高质量发展、构建区域新发展格局提供更加优质的公共安全服务和保障。长三角警务一体化既是中国区域警务合作及警务一体化机制的提档升级，也是服务国家战略和长三角一体化发展大局的警方担当。

2. 长三角警务一体化的实践价值

通过“范围治安”可以提升长三角一体化发展国家战略的经济社会发展效果，将安全和秩序作为公共产品和服务提供给区域内的民众和组织。如何有效掌控长三角区域发展中的社会治安形势的发展变化，及早预防和化解大发展中的各种社会矛盾，优化和改善长三角区域的治安环境，并在更高层次上推进长三角区域范围内的平安建设，是长三角区域各级公安机关面临的现实课题和紧迫任务。

应该看到，长三角区域一体化发展国家战略强调“以人为本”和“可持续发展”的原则。因此，在这一国家战略实施的过程中，关注经济发展之外人的诉求，特别是人们在安全方面的需求，重视长三角一体化发展中通过区域警务合作实现治安环境的共同改善，重视治安环境保障与战略实施之间的互动关系，是长三角区域警务合作实践意义的要旨[15]。

具体而言，长三角警务一体化的实践价值主要体现在两个方面。一是现代警务机制改革维度[16]，可以对长三角公安机关为营造良好的社会治安环境的实践探索进行概括总结，进一步丰富相关的社会治安综合整治的成果，提炼经验，推出典型。目前，一些省市公安机关正在户籍管理、治安防控、信息共享、便民服务等方面积极探索适应长三角规划发展国家战略的新模式，一些新型工作机制，如信息共享机制、预警调处机制等正在逐步成形；二是防范化解重大风险维度[17]，对长三角公安机关将如何防范和化解可能出现的新挑战、新风险给予前瞻性分析，为实战部门决策部署提供有效的指导。