加快琴澳一體化的一些思路和建議

◆長江 整理

關於琴澳一體化《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《總體方案》）對琴澳深度合作區設有明確的發展時間目標值： 到2024年，琴澳一體化發展格局初步建立，經濟適度多元發展的支撐作用初步顯現。到2029年，琴澳一體化發展水準進一步提升，促進澳門經濟適度多元發展取得顯著成效。到2035年，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。

與國策目標共振

謀琴澳一體化發展

從《總體方案》時間目標任務可見，方案與國家“十四五”規劃所定時間目標值和任務基本一致。同時，也與黨的十九大和二十大多次明確提出的國家階段性任務相配合（即到2035年基本實現社會主義現代化“中國式現代化”，到本世紀中，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國），以及與《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（简称《綱要》）的發展目標相吻合，到2022年，國際一流粵港澳大灣區和世界級城市群框架基本形成。而到2035年，宜居宜業宜遊的國際一流灣區全面建成。

上述都有一個共同時間點，即到2035年，我國基本實現社會主義現代化，宜居宜業宜遊的國際一流灣區全面建成，灣區城市間“區域協調性顯著加強”，琴澳一體化發展體制機制將更加完善，以及澳門經濟適度多元發展的目標基本實現。由此可見，琴澳一體化的建設離不開灣區和我國現代化的建設，本人認為特區的發展有必要與合作區、灣區乃至國家的階段性目標相配合，特區政府除做自身五年規劃目標外，還應更針對性理順出包括琴澳一體化未來發展與上述國策各階段性目標一致性的規劃路徑，作為全澳市民共同奮鬥的方向。

以上述國策為基礎，大灣區各城市合作應是“協同發展”以達致總體目標。《綱要》明確實施創新驅動發展戰略，加強區域協同創新體系，大灣區空間佈局應落實《綱要》和《總體方案》提出的發揮香港-深圳、廣州-佛山、澳門-珠海強強聯合的引領帶動作用，深化琴澳一體化發展體制機制，將高質量發展與促進澳門經濟適度多元使命緊密結合，提升大灣區的整體實力和全球影響力。

過往澳門政府與不同地區想合作的領域很多，但未來我們更應重視配合上述國策方向，尤其要注重加強與澳門相連的合作區一體化建設，這種合作顯得更實際更密切。“琴澳一體化”和“灣區城市間的協同發展”是並存關係，兩者相互促進，目標是到2035年時，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現和宜居宜業宜遊的國際一流灣區全面建成。

琴澳一體化须銜接

“一中心一平台一基地”

考慮到葡語國家與澳門文化和歷史等聯系，琴澳一體化的建設應結合“一帶一路”空間佈局，葡語系國家和合作區可共同作為澳門實現“一中心一平台一基地”的合作夥伴。合作區可作為服務和支持澳門四大產業發展的延伸區，琴澳可聯合發揮國內和國際雙循環交匯處的競爭優勢。

澳門享有自由港、單獨關稅區地位，企業所得稅低，國際市場網絡廣泛，《綱要》把澳門作為建設世界旅遊休閒中心、中國與葡語國家商貿合作服務平台，促進經濟適度多元發展，打造以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地。澳門在未來政策定位上理應將“一中心一平台一基地”與“一帶一路”、大灣區和合作區政策等作籌劃對接。這種對接不是簡單的粵澳合作，而是將國策和粤港澳規則有機銜接，如澳門的“一平台”政策可与合作區政策連接，透過澳門和合作區將中葡和大灣區的商品和產業嫁接起來，以突破澳門市場較小的限制。簡言之，合作區和葡語系國家可共同作為澳門實現“一平台”的合作夥伴，透過與“一帶一路”國家和灣區城市的資源合作，進一步拓展科技研發和高端製造業、文旅會展商貿、現代金融和中醫藥產業等。尤其可組織葡語系國家和“大灣區”企業家、歸僑和學者在合作區進行各類型文化交流會和合作洽談會，共同交流研究和合作投資，並以嶺南文化和中西文化為牽引開發以琴澳為題材之旅遊產品等。共同打造具有國際影響力的文旅會展商貿平台，同時也可吸引合作區企業到本澳和葡語國家投資合作。

澳門律師合作區

工作和法治探索之路

首先，作為一名在合作區工作的首批澳門律師，深刻體會到合作區近一年的飛速發展，現在通關和生活條件相比過往便捷。本人2016年1月參與創建的中銀力圖方氏（橫琴） 聯營律師事務所成为全國首家三地律師合夥聯營所，率先引入了首家進入內地的澳門銀行（大西洋銀行）入駐橫琴，成功實踐為客戶同時提供內地與港澳法域的一站式法律服務，處理了眾多跨境案件。本人也積極參與了珠海和橫琴法制建設的一系列工作。近一年来，聯營所集合了16名香港律師和大律師，以及10名澳門律師，并對接國內眾多律師。可提供包括大灣區和合作區不同法律體系的一站式跨境法律服務。

今年六月有七十多名澳門律師通過了粵港澳大灣區港澳律師執業考試合格人員培訓考核，預計年內其中一部份也會投身灣區和合作區執業。未來澳門律師在大灣區，尤其在合作區將有更大發展空間和發展前景，共同將合作區打造成為與澳門法制互通互融的法治之區。

二、合作區擴大了澳門空間和各方面合作發展。合作區成立和建設是“一國兩制”的成功實踐典型例子，澳門突然之間多了106平方公里的發展空間，粵澳雙方共商共建共管共享模式豐富了“一國兩制”的成功實踐。一年來，一年來合作區新增外資企業971戶，其中新增澳資企業占比高達七成二。

合作區管理人員配置上，中央對澳門人員任用既信任又支持，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會和執行委員會，澳方被委以要職，各方按《總體方案》履行各項職責，成功貫徹中央既定目標，引領合作工作。

三、未來挑戰。由於合作區才剛過一年，琴澳一體化發展格局有待構建。現階段合作區在社會保障體系有序銜接較順利，但公共服務和規則方面有待與澳門進一步銜接，與澳門銜接的特色產業仍主要處在政策制定層面，很多方面仍有待進一步落實。目前，儘管15%企業所得稅、個人所得稅優惠政策已實施，但仍須早日落實放寬市場准入特別措施、鼓勵類產業目錄、高端和緊缺人才清單管理辦法、便利執業和創業，除租金補貼外，應加大對人才支持力度，以及對澳門各專業人士專業認證，以及他們在合作區生活的各項保障和優惠措施等。

推動治理體系

治理能力現代化

合作區高品質經濟發展與治理體系和治理能力現代化建設必須並肩而行，不能先發展後治理，要注意發展與安全的關係，建設制定相適應國家安全的政策，降低系統性風險。

事前必須打好基礎研究持久戰。要集聚優秀專家，特別是利用好兩地專業人才彙聚的優勢，明確打好基礎研究持久戰的戰略思想，著力加強創新性、高度融合性的治理體系研究。著眼於兩地規則的銜接，尤其是民商事規則銜接澳門，接軌國際的制度體系，將矛盾或差異轉化成為創新規則，按不同時間目標值依合作區發展實況持續進行修訂。由於合作區還未建立好相對穩建的制度體制，預計民商事糾紛將因此而迅速上升。在保障當事人合法權益和維護社會公平正義上，加速形成與國際接軌的仲裁和調解作為化解社會矛盾糾紛的機制，對合作區和諧穩定和產業發展可發揮非常重要的作用。

在事中和事後工作中，澳門單一產業要有序地發展適度多元產業，參與創新主體的企業所面對的挑戰及困難會很多，專業的法律服務、資金流通、降低運營成本和稅務籌劃等將發揮重要作用，可防範化解重大風險。因此建議擴大合作區的人才隊伍建設和保障，包括對澳門專業人士的認可。

琴澳一體化

需法治建設相配合

（一）銜接澳門制度。合作區內透過制度創新、完善CEPA及區域合作，逐步弱化與澳門制度差異障礙與實操性銜接，加強在澳門制度銜接，尤其包括民商事、公共服務和權益保障、糾紛解決和澳門專業資格認可等。

（二）合作區法治建設。合作區法治建設，尤其法治政府的建設可以分三步走加快推進：第一步，開展針對性法律推廣和政策研究。有關部門可大力開展兩地法律比較研究和推廣，以推動社會公眾對相關領域法治意識，尤其加入合作區制度、澳門民商法律和兩地重點法律的比較，為營造合作區法治化營商環境提供基礎性支撐。第二步，搭建兩地法律查明和比較學習平台，為推進合作區的法治化營商環境提供人才和立法研究成果，促進琴澳各方面銜接，進一步提升兩地政府人員和法律等專業人士的法治素養。第三步，將上述研究成果進行科學立法，充份利用珠海特區立法權，走政策和制度創新的道路。

合作區應率先落實澳人的各專業認可。基於社會及歷史原因，不論是內地、抑或是澳門，均存在著自身一套評審和頒授各種專業和執業資格的辦法，考慮到澳門的特殊性，在資格認證的層面上，對於存在執業差異性大而未能衍接備案的，如會計可設置培訓以及相對簡化的考核制度，鼓勵具有澳門等境外資格的會計師依法取得合作區內執業資格。而對於差異性相對較小，可以透過備案方式，如教育專業方面制定專門認可制度，應對未來可能有更多澳人在橫琴辦中小學或學習之需。總之，期待最終能將具有澳門等境外執業資格的專業人才，在符合行業監管要求條件下，經備案後允許在合作區提供服務，其境外從業經歷可視同境內從業經歷。

另外，在粵澳合作框架下，可探索在合作區建立相關人才交流基地或組織，形成人才聚集，填補創新型和欠缺的高端人才。同時須解決橫琴生活成本較高，生活配套和休閑地方等欠完善，难招或留不住人才的問題。按《總體方案》要求將相關生活配套、公共服務和社會保障等透過相關法律和政策作出充份保障。

綜上，要長期解決澳門專業人士專業認可的問題，可透過珠海人大運用特區立法權逐項立法。另外，隨著《總體方案》公佈，宜結合方案關於產業和人才要求，立法制定人才引進規定，並根據市場需求定期調整目錄名單，以及提供稅務優惠、良好營商環境、人才服務與生活配套方面的相關規定，將相關生活配套、公共服務和社會保障等作為吸引人才的重要保障，把世界和全國各地人才集聚支持四大產業和大灣區發展。

重新爭取中央支持

成立澳交所

受世紀疫情影響，澳門旅遊業嚴重受阻，多元發展的四大產業要有重心才具競爭力和持久性，四大產業中兩地金融業各有特色且有一定基礎，發展現代金融業具潛力且受惠面較廣。建議可利用澳門和合作區內資本自由政策， 探索兩地金融業融合發展，透過兩地金融企業實現跨境資本自由流動和推進資本項目可兌換。另外，中央政府支援澳門搭建中葡金融服務平台，建立出口信用保險制度，建設成為葡語國家人民幣清算中心，發揮中葡基金總部落戶澳門的優勢，承接中國與葡語國家金融合作服務。而透過這些國家定位和連接還可以將金融產品推廣到大灣區、葡語系國家和輻射到“一帶一路”其他國家。

香港是一個世界級金融貿易中心，但其重點不在葡語系國家，澳門可作為中國與葡語系國家的平台，再爭取中央支持成立“澳交所”，作為離岸人民幣的納斯達克，側重解決中小創企業融資性難題。目前一個以人民幣為主的、離岸的、面向中小創企業的、直接融資的金融市場全球尚不存在，成立澳門證券交易所（澳交所）則可填補這一空白。

利用澳門中葡商貿合作服務平台優勢及國家支持內地企業“走出去”，以及合作區支援本澳經濟適度多元的政策，研究在澳門（或合作區）成立有本身特色金融產品的交易所，拓展兩地金融業務更多合作新空間，並延伸“一帶一路”沿線及葡語國家，推進人民幣國際化。加之國際政局複雜，為減低香港未來倘受外國制裁所帶來的金融風險，有必要爭取中央支援澳門（或合作區）成立證卷交易所，與香港和周邊證券市場錯位發展，香港市場是面向港元和美元，澳門市場則面向人民幣和中小企業，倘若100多家在美國上市中概股一旦回流，倘因上市要求標準或其他原因不在香港上市，便可進入澳門市場。借助澳門良好自由市場實踐、沒有外匯管制和資金進出自由、稅率最低，再加上香港和內地的經驗和專才輸入，加強金融法律人才交流和培養，長遠來說可創造良性競爭和互補發展的金融環境。

增強稅收政策

完善通關及民生服務

投資合作區除了考慮各類扶持政策 （例如剛公佈促進金融產業發展扶持辦法）外，應充份利用合作區稅務等優惠措施，目前，儘管15%企業所得稅、個人所得稅優惠政策已實施. 企業要用足用好合作區政策，利用政策公佈以及稅制等優點，優惠政策對標海南自貿港的同時，可加強澳門元素且在某些方面更為開放，對合作區和澳門企業的發展將起到積極促進作用。

同時合作區需加強完善橫琴口岸的通關便捷。現時，橫琴口岸的人行和車行的過道之間距離相對較遠，如果從橫琴口岸駕車載送隨車人員回澳門，車輛需先去送客平台讓隨車人員下車，之後要掉頭返回通關車道，過關後又要拐彎去接回隨車人員上車，即使非繁忙時間，但因人車兩關設計上有不少距離，僅過關時間已需用約二十分鐘左右（如果遇上繁忙時間，還尚要另外花時間排車龍，時間則更長）。而在拱北口岸同類情況不用五分鐘就可人車過關。建議橫琴口岸可采取靈活措施，提高人車共同過關效率，便利跨境辦工和生活。

另外，澳門在第二個五年規劃內關於合作區建設主要內容亦重申逐步將澳門的養老、居住、教育、醫療及社會保險等延伸到橫琴。與此相對應，合作區有必要達至澳人在合作區工作生活環境趨同澳門，為此，各部門應研究如何做到政策和服務相互銜接，如何將澳門民生和公共服務有序延伸至橫琴，制定和採取有利於資本、人才、資訊流通的政策和措施，打造開放和具競爭力的一體化的營商和生活環境，以吸引更多澳人過橫琴工作生活。