从流动到依归：“村改居”治理共同体的建构之路

基金项目：国家社会科学基金项目“城郊社区治理体系现代化的内在张力及疏导机制研究"（21BSH135）。[中图分类号]D669.3 [文章编号]1673-0186（2025）004-0148-013[文献标识码]A [DOI编码]10.19631/j.cnki.css.2025.004.009

“村改居"社区是城市化过程中伴随土地非农化而使经济结构、人口结构、空间结构以及社会关系结构随之变化的半城市化社区，具有非农化、亦城亦乡、就地半城镇化特征[1]。随着我国新型城镇化发展的深人，“村改居”社区在空间范畴上逐步从乡村舞台走向城市舞台，并被视为肩负城乡融合责任的关键主体之一。究其本质，“村改居"社区治理变迁是国家全面推进基层治理现代化政策的微观呈现。党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”[2]。此外，2025年中央一号文件提到，要“推动乡村全面振兴与新型城镇化有机结合”[3]。城乡融合发展要充分体现人的主体性，共同筑建治理共同体。社会治理共同体建设是实现人与自然、人与人的共生共在的过程[4]。在治理中体现主体性与人民性，在分配中折射享有性与共享性，聚合零散的原子化力量形成社区治理共同体成为“村改居"社区发展的历史使命。

“村改居"社区承接着原村的“社会连结网络”，本质上是一种“血缘 + 地缘”的混合式共同体，而城镇化因素的切入，则使这里变成了混合着城乡场域各种要素的杂合体。其典型表现是作者简介：李芸慧，北京师范大学政府管理学院博士研究生，研究方向：基层治理；刘伟红（通信作者），山东师范大学公共管理学院教授，研究方向：制度变迁与社会治理。

李培林塑造的“羊城村"这一理想类型，经历了物质生产方式的变迁，但村落共同体依然如故，村落成分难以消散[5]。“村改居"社区不同于农村和城市社区，是农村城市化过程中的特定社区类型[1]。目前城中村及棚户区改造衍生出的诸多问题呈现复杂化特征，逐渐进入后城中村时代[6]。“村改居"社区内部交往呈现出差序格局的特色，保持着个人一家族—社区的逐层外推思维模式[7]。但是“村改居"出现了居住空间和交往空间变革下的社区共同体式微[8]。从传统向现代转变的“村改居"需要构建新型治理模式实现个体与社区治理转型[9]。

现有研究大都将治理共同体视为一种现代化建设的目标或是一种治理单元样态，而非一种现代化建设过程中自然呈现的发展状态。本文从最微观的个体行动者进行分析，在被流动性浸染的后现代社会中，基于亲情关系的血缘共同体与基于固化地理位置的地缘共同体难以适应流动性增强的社会。由集体主义意识逐渐转向个人主义意识[10]。个体行动者是流动社会的基本构成单位，个体在复杂目标的牵引下进行脱离、流动、融入、重组，共同体被看作个体行动者有机重组时具有流动性特质的阶段性状态。“村改居"社区治理共同体作为城乡居住者的混合集，其共同体建构的重组过程如何发生；在流动性的后现代社会中，个体为“村改居"治理共同体的建构带来了哪些比较优势；“村改居"治理共同体的实现过程中又存在何种挑战;以及如何走向“村改居”治理共同体建构的依归之路，是值得进一步探讨的。

一、“村改居”社区的制度变迁

作为城镇化进程中规划性制度变迁的承载者之一，“村改居"社区承担着更多的“适应性调整”是必然的。这种调整不仅关涉到原社区组织的角色定位，也不可避免地扩展到社区的集体经济结构与村民的社会身份重建。从城镇化发展的自然规律着，市场的调节作用是基础性的，但是在强规划性变迁面前，市场支持性资源供给并不稳定，也难以由市场力量主导推进。因此，政府的持续性支持就成为社区治理发展的必要条件。从具体变迁维度看，“村改居"这一过程在组织上表现为实现形式与内容的功能转型，在集体经济的呈现方式上表现为管理方式的转化，在住户构成结构上表现为住户类型的混合倾向，规划性制度变迁的“双刃性"也在这一过程中呈现出来。

（一）社区组织的功能性制度变迁

“村改居”在改制后其角色面临迅速转变，这种角色突变现实使“村改居”的居委会角色定位模糊，同时带来了社区组织功能的拓展。在严格意义上，“村改居"社区居委会区别于纯粹的居委会，也区别于村委会[]。在“村改居"政策实施之后，在制度层面，村民委员会变为城市居民委员会，不仅在形式上“换了一块牌子"进行公共事务治理，其内容上也在发生变化。

“村改居"社区组织的内部运行机制的差异变化是多元的。首先，在工作重心的变化上，“村改居"存在一种泛行政化特点，居委会的高度行政化压缩了社区自治空间，居委会突显其行政化功能而弱化了自治功能，导致居委会角色错位[12];其次，在组织结构上，由于经济职能的变迁，社区内普遍上成立了经济合作社或者是进行股份制改革，通过专业化经济组织对社区的集体资产进行运作;再次，在人员构成方面，社区内工作人员队伍是一个原村民与政府下派人员的混合构成体，既有原来村庄时期威望较高的村庄精英领导，也有面临人、事不匹配时所实行聘任制的社区工作者，也有政府的直接下派人员，是社区工作人员再组织的结果；最后，在功能拓展方面，“村改居"社区除了承接原村庄时期的基本功能之外，也基于政策响应的需要，社区内会开展系列居民互动的文化活动，此外，也会通过物业公司、业委会等方式进入部分公共事务治理领域，融合部分文化功能，更新服务功能，在此基础上形成多元社区社会组织共同参与的局面雏形。

（二）集体经济的操作性制度变迁

“村改居"后，社区的集体资产面临着改制，不仅社区的土地资源使用方式正在发生变化，集体经济管理方式也正在转化。

社区土地资源的使用方式从村庄时期农耕、分散化点状租赁变为货币补偿与集约化租赁。改制前，村庄土地为集体所有，多以农业生产方式为主，村民世代以土地为生，土地使用的呈现方式主要是耕种、农作、点状土地租赁等。随着“村改居"改革的完成，土地属性转化为国有，社区土地资源的使用方式也随之改变，“分散经营"为“集体经营"所代替。村集体的经营职能也实现了从“实体经济"到“资产经济"的转型[13]。土地属性的变化，使“村改居"社区的集体经济总量在货币意义及发展预期上得到快速增长。一方面，土地属性的变化使地上附着物在产权完整的情况下可以直接进入市场进行交易，市场价值提升明显，集体所有的物业资产在出租、出售上可获得更大收益；另一方面，随着集体经济发展预期的提升，社区组织的“社会公益性职能”与“市场经营性职能"发生了叠加，两种职能背后的价值紧张要求社区组织提供更具弹性的调试路径。

在货币资金与固定资产进人“村改居”社区后，为保障集体经济的持续化良性运作，一方面，社区进行了集体经济的组织变革，增设了集体经济的专业化组织，基于社区的个性化发展需要，通过组建经济合作社、进行公司制改革等经济组织变革。另一方面，社区的资金与资产也初步进行了产权边界划分，个体股将村庄时期集体经济模糊的产权明确到人、划分到份，向产权清晰化发展，个人股份持有者拥有的土地资产的最终呈现方式既有货币资本也有固定资产。集体经济的股权配置遵循公平、平均、传统和政策四种配置逻辑[14]。个体与集体通过对固定资产进行出租、转让等，形成了“村改居"社区独特的“整体性租赁经济”[15]，也生成了新型的、福利保障性的个体自助收益机制。

（三）居民社会身份结构的制度变迁

“村改居"社区的住户身份是多元化的。既有村庄时期通过国家政策实现身份变化与住房优化的原村民，也有通过货币资金进行住房购买的外来居民。原村庄时期的村民通过“村改居”，已经褪去了农村户口，取而代之的是与城市居民一致的居民户口，在户籍制度层面“村改居”居民与城市居民并无差异。但是，住户身份的差异不是单一地表现在户籍制度方面，更重要的是脱去户籍制度外衣后的内在认同感的差异。“村改居"社区虽然在组织与制度层面皆进行了身份的双重转换，但其在与城市靠拢的过程中，仍出现了由于多元住户间内在认同感的差异引起的个体身份对立现象。

多元住户身份有其各自的特殊性，其内在认同感也会受到多元因素的共同作用。在生产方式层面，原村民在失去土地后，由于受文化水平的限制，其收入来源大部分依赖社区内的租赁经济；而外来城市居民则通过脑力与体力劳动获得有偿报酬。在生活方式层面，原村民与外来城市居民有所差异。在交往规则层面，原村民主要通过血缘、地缘等传统纽带进行住户间的交流与互动，活动范围“内”“外"有别;而外来城市居民则通过业缘、趣缘等现代化纽带进行交往与联结，交往规则具有普遍主义特性。在利益分配层面，一方面集体经济的受益主体仅局限于原村民，外来城市居民难以获利；另一方面，“村改居"将农民身份变更为居民身份后，社会保障问题的解决却出现了应然与实然的差距[16]。原村民虽然获得了制度层面的身份转变，但其仍难以享有城市居民的社会保障政策。所以，身份在制度层面的转变仍会带来住户间身份的分化，原村民在“自家地盘”具有得天独厚的特殊性，这影响着个体的扎根与融合程度。

二、“村改居"治理共同体的建构优势

“村改居"是一种特殊的共同体呈现，其特殊性部分表现为传统与现代的交汇、乡村与城市的融合，这种交汇与融合在一定程度上促进了“村改居”治理的完善，原村庄时期的传统沿袭使“村改居"形成了治理保障，现代化治理方式的运用为“村改居"提供了治理支撑。

（一）村庄“有价票券”：住户基于差序信任进行自发聚合的关键

费孝通曾提出根植于中国本土的关系结构——差序格局，以“己"为中心，像石子投入水中激起的水面波纹，愈推愈远，愈推愈薄[17]。关系越强，获取的社会资本越可能对情感性行动的成功有正向影响[18]。人际情感的亲疏厚薄直接决定着人际信任的有无和强弱[19]。投放于社会信任结构来看，“村改居"内部是一张主要基于亲缘与宗族织成的存在着多样隐性制约的关系网络，这个网络为人际交往提供了较高的信任水平，而随着社会关系的水波往外扩散，信任水平也随着薄弱的网络支持而弱化。可见，从信任的公私关系界定来看，“村改居"社区内部“私"的特质具有特殊信任的汇聚优势。

“村改居”原村民间的社会信任度具有先天性。随着特殊信任对个体的吸引与聚集，使社区关系网络边界不断拓展，不可否认特殊信任在中国乡土社会中的主导地位，特殊信任有别于一般信任存续于社区交往中。首先，“村改居”的人员构成大部分是原村民，具有熟人社会倾向。科尔曼曾提出具有双重可能性的集体行动，个人行为通过影响他人利益从而反作用于自身利益[20]。在“村改居”的熟人社会场域中，住户间的交往是一种重复博弈关系，且其行为结果是世代传承的，家族的社会资本收益会随时间沉淀而积累。其次，特殊信任成了“村改居”自动聚合的一个关键要素。住户间存在的行为约束是一种非正式的行为准则，这种住户间隐性的软约束可以有效地规避在治理过程中的机会主义行为，从而自发地进行合法行动以及有效监督，降低在社区治理过程中由于寻租行为带来的高额约束成本。特殊信任也可以看作是生成于这一隐性约束机制中的信任关系，这种信任关系在“村改居”内逐渐作为“有价票券”，可以在治理共同体中进行流通，作为一般等价物附上了交易价值，这一附加价值又会自动地让理性的住户去积极获取这个“有价票券”。最后，也因为“村改居”中伦理温情等传统的社会关联网络密布，从而强化了特殊信任，吸引住户加强合作与互惠，继而增强了“村改居"治理共同体的聚合性。

（二）利益联盟：原村民间的个体粘合保障

“村改居"的生产方式开始转化，农业不再是主要的经营性产业[21]。随着改革开放的推进，社区中可以货币化分配的集体所有制经济由单一的农业发展为多种行业并存的集体所有制经济形式，集体经济逐步面向开放化的市场。

在“村改居"这个微型利益场中，存在多个利益相关方。如集体经济的利益分配者、既得利益者以及利益决策者，多元利益相关者进行了理性又自利的联盟。利益分配者一般为社区的领导班子成员，进行决策的最终判断，既得利益者与利益决策者是原村民的双重身份。

集体经济成了利益追逐与自我联结的转换中介。自社区产权制度改革后，将集体经济股份进行分割，原村民得到参与集体经济运行的权利，对集体经济股份的所有权，使其既成为可得分红等权益的利益既得者，也成为对集体经济施加影响的利益决策者，各方实现了基于经济利益的再组织。可见，类比于市场这只看不见的手，集体资产的收益这只“看不见的手"作用于住户的行为选择，无形中提升了其参与公共事务的积极性，从而改善社区治理效果，形成了住户参与社区治理的内生动力。