市场监管领域政策扩散的路径与机制研究

摘 要：党的二十大报告提出构建高水平社会主义市场经济体制，提升政府精细化监管能力。为了避免执法环节出现“一刀切”，地方政府聚焦企业关切，开启一系列为市场主体“减负”的政策创新活动，其中市场监管领域轻微违法行为免予行政处罚的政策在不同地方政府间形成扩散。研究发现，市场监管领域免罚政策扩散是“启发群体—集聚地区—治理目标—政策网络—激励机制”综合作用的结果。市场监管领域免罚政策扩散经历三个阶段：两地初步探索阶段、全国复制推广阶段和纳入法律强化执行阶段；在空间维度呈现区域集聚和邻近扩散特征；免罚政策通过“自下而上”推动和“自上而下”执行两条路径扩散；模仿、学习和竞争机制在过程中发挥显著作用。

关键词：政策扩散；扩散路径；轻微违法；市场监管

基金项目：国家市场监督管理总局发展研究中心委托项目“市场监管部门行政执法热点、难点问题研究”（HX21-056）。

［中图分类号］ D920.1 ［文章编号］ 1673-0186（2024）004-0138-014

［文献标识码］ A      ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2024.004.011

征税、支出、监管是现代国家最基本的三项行为和职能［1］。各国市场经济的发展经验表明，高质量的政府监管体系是提升市场活力、推动市场经济走向成熟的利器。从党的十四大开启政府监管体制改革序幕后，我国稳步提升了监管质量和治理水平。党的二十大以来，我国格外强调市场监管在建设全国统一大市场中的作用，加快营造稳定公平透明可预期的营商环境。为进一步推动民营经济发展和壮大，地方政府针对市场主体轻微违法违规行为开启一系列政策探索和试验，其中市场监管领域轻微违法行为免予行政处罚的政策起到以检促改、以查促优、以教促行的执法效果，也体现地方政府由政策创新到政策扩散的治理逻辑与智慧。

一、研究综述

政策扩散是公共政策研究的重要领域。政策扩散是指在一定时空范围内，通过特定渠道，使政策在目标群体间传播的过程［2］。政策扩散理论为研究和发展政策过程理论开辟新视野，为解释政策实践活动提供理论依据。探究政策扩散过程也是观察中国央地关系与府际关系、理解中国之治的重要切口。因为政策扩散具有渐进性、学习性、竞争性和调适性，所以能够有效缓解整体治理与高质量治理之间的张力。能适应不同地域环境、不同问题情境的政策才会不断扩散传开，扩散过程可以将一项元政策变成不断发散的政策流。

（一）政策扩散的研究范式

对政策扩散的研究开始于20世纪60年代的美国，所以西方学术界较早形成了一套政策扩散理论的研究框架和话语体系，国外学者们主要关注政策扩散的内涵、过程和动力等内容。国内关注政策扩散这一领域的时间较晚，但在短时间内研究成果丰富。我国学界对扩散机制、邻近效应、扩散路径、政策趋同、府际关系等内容关注甚多，更倾向于研究公共服务政策、政策试点、地方改革等主题。国内学界丰富了政策扩散的研究范式。比如“地方试验—中央认可”是中国政策创新扩散的重要路径［3］，“自上而下”政策引导和“自下而上”政策反引导是两种关注纵向间府际关系的研究模式［4］，“政策爆发”和“政策变迁”等研究视角呈现中国特色政策试验和扩散的实践样貌［5］。本文尝试将政策传播视角引入市场监管研究中，开辟新的思路和方向，同时为理解中国市场监管情境下政策扩散发生的机理提供借鉴和素材。

（二）政策扩散的路径选择

凯莉（Carrie）等认为邻近政府之间存在扩散路径，自上而下的行政压力，会干预政策扩散的路径，不同的政策工具会影响政策扩散的速度［6］。杨正喜认为一项地方政策引起中央关注并推广后，会发生波浪式层级吸纳扩散［7］。杨宏山提出 “W”型政策学习路径和“M”型政策学习路径，将府际学习视角引入政策扩散研究中［8］。李娉基于深圳市四项成功的改革经验，剖析了企业家、地方政府、中央政府三方合作与博弈机制，推动政策创新和扩散［9］。曲霞提出政策成本（资源依赖）、“条条”冲突会制约地方政策扩散［10］。徐换歌结合中国政务发展实践，利用（csQCA）方法，从组态效应的视角证明一些地方的创新扩散并非单一因素作用的结果，而是多种因素共同影响的结果［11］。本研究将围绕府际关系观察免罚政策扩散的路径，归纳“条块”间互动的模式，依据“自上而下”和“自下而上”两种政策传播路径阐释市场监管领域政策创新及扩散的内在逻辑。

（三）政策扩散的动力机制

政策扩散指一种创新凭借多种传播渠道达到推广效果的过程，也可以理解为一项政策在不同主体间的转移和应用。这反映某一政府选择政策时受到其他政府政策影响的现象，学术界普遍认同学习、模仿、社会化、竞争和强制是政策扩散的主要动力机制。罗杰斯（Rogers）认为一项政策需要在一定时空范围、邻近主体之间依靠各类媒介扩散［12］。刘朋朋认为当前地方政府不仅面临着经济增速的下行压力，还承担布局产业项目、挖掘经济增长点、推动高质量发展等重大现实责任［13］。高质量发展的动力以及监管问责的压力推动着中国的市场监管体系转型，这正是理解中国市场监管领域改革实践的关键因素。党的二十大报告提出构建高水平的社会主义市场经济体制，同时推动高质量发展，市场监管必须精细化。这意味着市场监管不仅要解决“管”与“不管”的界限问题，还要破解“宽泛”与“精细化”的环节问题，在深化改革的路上及时总结地方治理经验。

尽管对市场监管体制改革与市场监管模式的研究已成为学术界的热点，但目前从公共政策视角探讨地方市场监管局政策制定与互动形式的文献相对较少。因此将地方市场监管部门作为研究对象，重点关注政策传播过程中府际关系与互动的内容，提出中国市场监管领域的政策推动路径与传导模式，归纳监管执法的实践经验，对我国政府职能转变和经济高质量发展具有治理价值。

二、研究设计

研究基于政策扩散理论建构分析框架并选择与之匹配的研究工具，通过实地调研、梳理官方文件、电话访谈等途径，获取研究样本，运用多种文本分析工具阐释我国市场监管领域免罚政策扩散的过程，归纳其扩散特征和路径（图1）。

（一）研究工具

根据时空属性、内容属性、路径属性和过程机制，进一步阐释市场监管领域轻微违法行为免罚政策扩散进程，尝试用数理统计、Python可视化、Nvivo编码等多种分析工具分析市场监管领域免罚政策扩散的过程。首先，学界关于政策创新及扩散的研究成果较多，虽然国内对于政策扩散的研究范式相对固定，但近几年还是出现政策爆发、政策断点等维度的研究，这说明政策扩散的过程并非是固定的，不同政策的扩散路径和机制存在差异，政策扩散还预留许多研究空间；其次，高位推动、中央注意力聚焦等因素会影响政策传播速度和方式，政策自发形成扩散或被动形成传播反映地方政府不同的治理逻辑和学习模式。

（二）资料搜集

市场监管至少存在两种并行的监管职责：“安全”监管和“秩序”监管［14］。行政处罚就属于秩序类监管。当前市场监管机构初步完成部门整合，但合并重组后仍需理顺职能分工，这让市场监管工作量增加、难度提高。厘清监管重点、难点问题，发现地方市场监管内容的共性和特征是本研究关注的核心内容。为了充分论证市场监管领域免罚政策扩散的过程和机制，本研究搜集汇总大量资料，其来源有三条渠道：一是整理全国各省市相关清单、指导意见、政策等文件；二是利用互联网爬梳全国31个省（自治区、直辖市）的市场监督管理局官网，对地方层面“轻微违法行为免予行政处罚”建设情况进行全面摸底，三是通过实地调研和走访形式向若干省市市场监督管理部门取得内部资料。

（三）样本选取

在市场监管领域轻微违法行为免予行政处罚政策的实施背景下，本研究着重关注全国市场监管部门的政策出台状况，自2019年湖北、上海首次提出市场监管领域轻微违法行为免予行政处罚的政策至今，全国各地市场监管部门纷纷开展市场监管领域免罚政策的探索，其中蕴含政策扩散的动力机制与传播路径。通过选取省（自治区、直辖市）级市场监督管理局作为研究样本，立足轻微违法行为的免罚清单梳理其政策扩散的机制与路径。具体而言，样本涉及市场监管领域轻微违法行为免予行政处罚的记录，地方政府相关规定和实践现状，例如各地市场监管部门的做法、规律特征（哪级市场监管部门做得多、哪些事项具有共性）、成效与不足、经验借鉴等。

三、我国市场监管领域免罚政策扩散的演化特征

监管须由国家规制法律保证其执行效力，离不开行政裁量与认定，赋予其鲜明的法理和公共管理价值。基层市场监管部门要同时兼顾制度弹性与刚性约束，既要秉公执法又要密切联系企业群众的诉求［15］。2018年国务院要求逐步落实优化营商环境的相关政策，针对市场监管和执法提出改革意见，此后地方各级政府开始对市场监管政策展开研究、制定与实施［16］。轻微违法行为免予行政处罚是指对情节轻微易于纠正、没有危害或危害不大的行为免予行政处罚，具有极强的灵活性、适用性、针对性。

2021年新修订的《中华人民共和国行政处罚法》对“免罚”内涵进行扩充，提出“首违不罚”①概念。该条款是在原条文第二十七条第二款基础上新增的规定，添加新条款的原因是“首违不罚”的执法现象已广泛存在于税收征管领域、交通执法领域、城管执法领域、环保领域、市场监管领域和财政领域［17］，《中华人民共和国行政处罚法》增加“首违不罚”的规定体现出实践推动立法，也即“回应型立法”。在原《中华人民共和国行政处罚法》中“不罚”概念的基础上新列“首违不罚”是对“轻微违法行为”的认定追加要件和特征，意在纠正“行政乱作为”和“行政不作为”这两种执法惯性思维，自上而下贯彻“依法行政”。

（一）免罚政策扩散的时序特征

从政策出台时间看（以首次发布市场监管领域免罚政策的时间为准），可以发现全国市场监管领域免罚政策出台呈阶段性特征。为了更加清晰地展示免罚政策在时间维度的扩散情况，可将其划分为三个扩散阶段。

第一阶段：湖北、上海初步探索（2019年3月）。追溯市场监管领域轻微违法行为免罚政策的源头，可以发现“民营经济”是至关重要的关键词（表1）。2018年11月习近平在民营企业座谈会上的讲话强调微观执法过程中避免简单化，坚持实事求是，一切从实际出发，政策不能搞“一刀切”［18］。依据该讲话精神，市场监管总局等部门要依法精简行政处罚事项，为企业创造法治营商环境。随后各地政府开始探索制定促进民营经济发展的新政策。上海市委市政府率先发布民营企业新政“27条”①，其中提及为民营经济发展创造健康环境，对首次轻微违法违规行为建立容错机制。同时湖北省委省政府也发布《关于大力支持民营经济持续健康发展的若干意见》，要求对市场主体的首次、轻微违法违规行为实行容错机制②。

第二阶段：全国各地复制推广。地方政府的政策学习引起政策的第二轮扩散。2019年8月至2020年12月底，江苏、浙江、重庆、天津、山东等11个地区的政府开展市场监管领域轻微违法行为免罚的政策实践（图2）。在此期间，上海市总结了实践经验并进行政策宣传，获地方认可和中央肯定。2020年4月免罚清单制度被写入《上海市优化营商环境条例》，成为上海优化营商环境的法定要求。2020年7月《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》将上海“多领域实施包容免罚清单模式”列为改革试点经验，在全国范围内复制推广。2020年10月，免罚清单工作写入国家发展和改革委员会发布的《中国营商环境报告2020》。

第三阶段：纳入国家法律加强执行。2021年1月新修订的《中华人民共和国行政处罚法》公布，对“不予处罚”的情形进行扩充，主要体现在第33条，新增“首违不罚”的情况。添加这一概念意在回应并汲取上海、湖北、江苏、浙江等地区对轻微违法行为的试验经验，从首次、轻微、免罚三重角度对轻微违法行为做更精细合理的认定［19］。在法律框架下拓展免罚内涵，为各地探索免罚情形和适用政策提供了合法依据。“首违不罚”纳入国家法律后，出台适用的免罚政策上升成一项执行法律的行政任务。各地政府逐渐意识到免罚政策对激发市场主体创造力和生命力的重要性，它成为衡量地区间法律执行力的重要方式，政府实施免罚政策的积极性和主动性提升。