诉源治理视域中的基层社区治理

摘 要：诉源治理是预防诉讼案件数量暴涨，减少行政、司法机关案件压力，构建和谐社会的必然要求，作为社会治理元单位的基层社区，理应是诉源治理的重要起点。有效应对类型多样的社区矛盾纠纷，应从社区治理的维度上对矛盾冲突予以整体把握，而非局限于司法裁判路径对个案进行处理。社区纠纷治理应在正视矛盾纠纷本质源于利益冲突的基础上，确立和谐社区的基本目标，建立以经济利益调整机制和社区自治机制为主要抓手的合作博弈路径，实现社区成员在经济关系和邻里关系两个层面的双重和谐，从而在源头上化解和预防矛盾的爆发。

关键词：诉源治理;和谐社区;合作博弈;利益调整;社区自治

基金项目：重庆市社会科学规划重点项目“民法典习惯法源规范的实施”（2020ZDFX06）。

[中图分类号] D90-05 [文章编号] 1673-0186（2024）008-0124-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2024.008.009

随着我国现代化和城市化进程的深入，因旧城改造、邻避设施建设、城市交通道路修建、学区房买卖以及部分社区拆迁安置、物业管理、社区公共设施维护与社区公共事务参与等引发的社区纠纷与冲突频发，对我国城市社区建设、发展与治理提出了新的挑战[1]。如何统筹协调社会资源、有效化解人民内部矛盾，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现发展成果由人民共享，是必须深入思考和认真作答的重大社会课题。

一、问题的提出

习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”[2]2021年，中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，要求建设并完善诉源治理，将社会矛盾纠纷化解在源头[3]。至此，诉源治理正式成为中央决策层面推动司法体制改革和促进基层治理体系和治理能力现代化的重要任务。

通过多元手段将矛盾化解在问题源头的“诉源治理”与源自20世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇，强调矛盾就地解决、矛盾不上交的“枫桥经验”，在精神内核上完全契合，诉源治理可以被视作“枫桥经验”在新时代背景下的重要实践[4]。纠纷的就地化解，与作为社会治理元单位、社会治理全链条起端的基层社区紧密关联，其内在逻辑在于要发挥诉源治理的实效，应当从社区治理的观念维度整体把握和处理具体矛盾，而非孤立地就事论事局限于司法裁判路径对个案进行处理，最终实现将矛盾纠纷化解在社区内部，避免行政、司法和社会资源被大量消耗。

本文拟从诉源治理的视角出发，在中微观层面对诉源治理过程中应当秉持的社区治理目标——和谐社区、协调社区内部利益冲突所要求的社区治理路径——合作博弈，以及作为主要抓手的利益调整机制和社区自治机制建设进行较为充分的阐释。概言之，有效治理类型多样化的社区纠纷的一般思路应当是：在正视矛盾爆发的本质在于利益存在冲突的基础上，确立建设和谐社区的基层社区治理目标，坚持促进社区成员间合作博弈的基层社区治理路径，在保障个体成员合法权益的前提下，运用法治化手段，借由利益调整机制和社区成员自治机制两项主要抓手，培育和促进社区成员间的互助合作精神，实现社区成员在经济关系和邻里关系两个层面的双重和谐，进而成功将潜在的诉讼纷争在社区内部有效化解。

二、相关研究概述

针对诉源治理和基层社区治理，分别已经有较多研究成果，但现有成果中较少关注诉源治理和基层社区治理之间的重要联系，特别是缺乏在具体机制层面论述如何进行以诉源治理作为导向的基层社区治理模式。

（一）研究现状

诉源治理概念产生的重要背景是为了回应诉讼案件飙升、司法资源紧张的客观现实，这可能也是导致现有研究多从社会宏观和司法系统层面对诉源治理进行论述的重要原因。例如，王国龙提出诉源治理具有“司法政策导向性”的特点，追求从“化讼止争”向“少讼无讼”的司法综合治理目标，是法院立足于司法功能积极回应纠纷社会对多层次、多元化解纷需求的理性选择[5]。梁雪认为，推进诉源治理具有重大社会意义，要从预防性法律制度建设、完善社会自治规范、建立风险防控体系等方面推进制度建设，并从诸如建立党委领导下多方参与联动的基层矛盾纠纷调处化解中心、司法方法与行政方法结合、将调解贯穿司法全程等方面完善非诉和多元化的纠纷解决制度[6]。值得注意的是，现有社区治理相关研究亦呈现以宏观论述为主的突出特征。例如，陈荣卓和刘亚楠从复合主体参与、治理手段专业化提升、治理资源综合化利用和治理机制多元融合等方面提出建议[7]。张国芳和袁训虎从增强居民社区意识、社区能力建设和公共协商对话意识等方面对频发的社区矛盾化解提供对策[8]。

（二）现有研究的不足

既有研究较少从具体的机理层面对社区纠纷矛盾的化解进行阐释，缺少对社区治理目标、治理路径、治理方法的系统关注。同时，相关研究对于诉源治理与社区治理之间的辩证关系没有明确意识，亦未论及诉源治理视域中的社区治理应确立建设和谐社区的基本目标，没有关注到利益冲突、合作博弈、和谐社区三者之间的逻辑关系。诉源治理不仅仅是司法治理工作，更是一项社会治理工程。正如卢曼所说，法律系统同时具备规范意义上的封闭性和认知意义上的开放性[9]。这种开放性实际要求认知到法律系统的运转有赖于与其他社会系统之间的互动，因此有必要将诉源治理和社区治理有意识地关联起来，以作整体思考。

实际上，社区矛盾纠纷频发的本质原因在于利益存在冲突，突出表现为以经济利益和居住利益为主的利益冲突。例如，在邻避设施建设活动纠纷中，拟建设的相关公共设施可能对社区成员的身体健康、住房价值等产生负外部性。针对该类利益冲突，肖泽晟提出必须由行政机关按照共享的发展理念，确保相邻权人能够与建设者共享因规划许可所带来的收益，并在规划许可被行政批准前从建设者那里就因规划许可所带来的损害获得公平补偿[10]。此外，在城市化进程中因噪音、占用公共区域、破坏公共卫生问题等产生的相邻权纠纷也十分普遍，导致社区成员之间利益彼此对立。例如，楼栋临街层商户夜间经营在一定程度上虽然可以增加收入、促进经济活力和便利人民生活，但与此同时也常产生占用公共道路、噪声污染、光污染、油烟污染等负面效应，严重影响商铺上方的楼栋居民生活。再如，老旧小区增设电梯日益成为城市现代化建设、改造进程中关注的热点，而因增设电梯产生的相关纠纷也逐渐成为城市改造更新进程中的突出矛盾。加装电梯在给一部分居民带来出行便利的同时，对低层居民的房屋采光、静谧、隐私、安全和经济价值可能也会造成不利影响。

三、诉源治理视野中的社区纠纷解决

人民法院依据《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）等法律规范依法裁判、化解相邻权纠纷的司法路径固然重要，但实践中人民法院囿于规范供给不足等客观原因，存在简单援引《民法典》建筑物区分所有权规范中少数服从多数的表决规则，使得案结事不了、小区成员关系进一步恶化的现象较为突出。

有效化解矛盾纠纷，实现持久健康的社区秩序，首先应当认识到社区矛盾频发的本质在于利益存在冲突。利益存在冲突，就应当依据一定原则和方法对相关利益进行衡量和调整。为此，应当确立建设和谐社区的社区治理目标，这意味着要以社区整体利益为根本出发点，而不是某一部分社区成员的利益诉求，最终实现的是社区成员在经济利益和邻里关系方面的双重和谐。这同时也意味应当明确和坚持促进社区成员友好互助、合作博弈的社区治理路径，这要求社区成员之间或者与其他主体之间的交流沟通应当建立在平等协商的基础上。值得注意的是，相关利益的衡量和调整必须以法治为前提，保障社区成员的合法利益不受到非法侵害。在利益的调整过程中，社区自治机制能够为社区成员的组织、协调、沟通和博弈提供良好平台，同时还具备节约公共资源、高效回应社区需求、促进社区成员共同体意识等优势，应当推动其建设和完善。

（一）社区治理的基本理论

社区治理是基层社会治理体系中的最基本单元，是所谓“最后一公里”。鉴于社区治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基础性构成[11]，社区治理的基本目标应当是形成持久、有效的治理机制，使社区成员合理诉求得到满足、社区邻里关系友好和睦，此即和谐社区的题中应有之义。显然，社区治理亦是贯彻习近平法治思想关于“完善预防性法律制度”和“加强诉源治理”的重要路径。

从运行机理看，社区治理是指在政府、市场参与下，特定人群之间互动产生经济、社会等效果的过程，该过程须同时关注人性中自利和利他的倾向，并受社区自身资源投入影响。从实现方式看，社区治理须处理好国家、市场、社区成员之间的关系。其中，国家角色强调资源分配和服务供给过程中的公平性和普遍性，并伴随较高程度的政府介入;市场角色则强调该过程中私主体对利益的追逐。诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）对国家和市场的二元化观点进行了批评：“那些在一个实际场景中找到具有公地困境结构的分析人员，常常要求一个局外人来强加一种解决方案……无论是中央集权的倡导者还是私有化的倡导者，都把制度变迁必须来自外部并强加给受它影响的个人，作为中心的信条。”[12]18社区治理兼具公共和私人属性的混合特征，在国家或市场治理手段不充分的场合，社区成员参与治理有其必要性。因此，有效的社区治理必须充分借助社区自治机制的力量。

在我国，尚未形成低投入、可持续、高效能的社区治理模式。根源在于，基层政府强调行政介入，缺乏对城市社区价值内核和内生动力机制的有效挖掘，科层制过度下沉导致居民在社区公共事务中无法充分表达个人价值与利益主张[13]。如果社区成员没有参与到社区治理中来，治理的过程和效果难以得到普遍认同[14]，党的二十大报告就提出要“健全共建共治共享的社会治理制度”。同时也应认识到，在社区治理过程中，由于社区主体所需的资源和条件有限而进行竞争博弈时会产生利益冲突[15]，社区治理必须协调好这些纵横复杂的利益关系[16]。

（二）诉源治理背景下的社区治理

社区治理是建立在以和谐社区为目标的基础上，在党的领导、基层政府的支持下，由社区多层次自治组织、社区成员和社会力量等多方主体共同参与的过程。在社区治理活动中，应当建立以下认识前提：

1.利益冲突容易导致零和博弈

在利益冲突导致的社区纠纷中，存在典型的博弈关系，且在缺少合理介入机制的情况下，利益冲突所导致的博弈通常表现为零和博弈，即一方的获益总是建立在另一方受损的基础之上。例如在电梯加装纠纷中，业主之间存在两组主要的博弈关系。第一，拟加装电梯业主群体和反对加装电梯群体之间的博弈。在不考虑任何规则介入的情况下，两方业主群体存在矛盾的利益关系：一方获益意味着另一方受损。此时，两方业主群体坚持各自原本的立场将是必然选择，也即所谓选择“不合作”是两方业主群体各自的最优策略。第二，加装电梯业主群体内部的博弈。由于加装所涉费用较大，同时电梯的使用、维护以及可能对部分业主进行补偿都将产生不少费用，在分摊成本时高层业主选择均分规则是其优势策略，而中低层业主则倾向选择楼层越高分摊越多的规则。显然，此时资金的来源和费用的分摊规则显然将实质影响该群体内部是否能够一致行动。又如，在邻避设施建设社区纠纷中，建设者进行建设的前提是获得相关的行政规划许可，在没有其他介入因素的情况下，其最佳策略主要是与行政机关进行沟通，而非与社区成员进行对话协商;而反对建设的社区成员在没有其他救济措施的情况下，通过集体示威抗议、提起法律诉讼等手段阻止建设者获得规划许可则是其最佳策略。

2.合作博弈应诉诸利益调整机制和社区自治机制

可以看到，在非理性的零和博弈中，决策者均从纯粹的私人利益出发，导致个体理性与集体理性相互掣肘。例如，大量司法案例表明当加装电梯符合原《中华人民共和国物权法》第七十六条（《民法典》第二百七十八条）所规定的业主多数决规则时，无论纠纷表现为行政诉讼还是民事诉讼，人民法院普遍支持多数业主加装电梯的诉求①。为实现电梯加装的政策目标，相关政策普遍对损害补偿的议题采取回避姿态，仅简单规定有损害的应当予以补偿，但缺乏具有可操作性的损害补偿标准，实际上导致反对加装电梯的少数低层居民明显处于弱势地位，没有平等谈判的筹码，此时纠纷冲突的产生可以说是必然结果。

要构建和谐社区，让社区成员对纠纷的处理过程和结果口服心服，相关政策和规则的设置则必须以平等和公平为前提，使得社区成员在获得有效信息的基础上，可以充分表达利益关切，并能够就利益冲突等问题进行平和理性的协商讨论，促发共识的形成，使其决策在服从个体理性的同时，也与集体理性相协调。