治理现代化视域下基层领导干部激励机制探析

摘 要：党的二十届三中全会确立继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。基层领导干部激励机制创新是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层干部是与人民群众密切联系的治理主体，作为保持党和人民群众血肉联系的桥梁，是贯彻党执政方针的实践者，是基层治理最前线的践行者，更是造福人民群众的领路者和建设者，基层领导干部的工作能力和水平直接影响着经济社会发展和人民群众的切身利益。当前基层领导干部在培训、物质、精神、晋升、保障和监督等方面存在问题，政绩观偏差、经济薄弱、激励机制不畅是问题之主因，应当要从加强思想认识、拓宽经济渠道、激发内在活力、健全选拔任用和完善监督体系等几个方面的激励机制加以创新，旨在推进治理现代化背景下的基层领导干部在基层为民服务中实现依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

关键词：治理现代化;基层领导干部;激励机制

[中图分类号] D625 [文章编号] 1673-0186（2024）012-0084-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2024.012.006

一、问题提出

习近平总书记在重庆考察时强调，扎实推进党建引领基层治理，推动资源和力量下沉，坚持和发展新时代“枫桥经验”，常态化开展扫黑除恶，努力把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》（以下简称“《决定》”），明确了进一步全面深化改革的总目标：“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[2]“国家治理体系和治理能力现代化”是在四个现代化基础上提出的“第五个现代化”，前四个现代化强调以物质形态为标志的现代化发展，而国家治理体系现代化主要是强调国家在治理的体制、机制、体系和制度方面的问题，也使得国家在治理体系方面规范化、法制化以及程序化和制度化，它作为一种新的理论思维为未来国家治理制度的建设以及改革的推进方面指引了前进方向。

国家治理体系和治理能力本质上是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，国家治理现代化实质就是我国民主的发展。习近平总书记指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[3]它内在要求全社会广泛的参与和协同处理，是对不同利益主体的利益分配格局和行动进行整合。国家权力要回归公民，公众要积极参与社会治理。《决定》在“推进国家安全体系和能力现代化”篇章对“健全社会治理体系”作出部署，强调“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。”基层领导干部作为保持党同广大人民群众血肉联系的最直接桥梁和纽带，其工作的好坏直接影响着人民群众的根本利益，关系着人民群众的福祉。但目前也存在一些基层领导干部，工作中缺乏积极性、主动性和创造性，不仅不为人民谋幸福，还严重影响了当地经济的发展，这样的基层领导干部是老百姓不愿意看到的，也是我们党不愿意看到的。新时代我们应该建设一批有道德有修养，有理想有信念，有担当有作为的基层领导干部，而要建设这样一批基层领导干部，基层领导干部激励机制创新是必不可少的。

二、文献综述

2013年，党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标——完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，由此学界开启了对中国治理体系和治理能力现代化的研究，并为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了奠基性的贡献。

纵观国内学者的研究发现，学界对国家治理体系和治理能力现代化也出现不断的认识和变化，一些学者认为国家治理能力现代化的提出在于回应国家发展过程中的问题与挑战，何增科提出国家治理现代化是对工业化、城市化、信息化、市场化、全球化浪潮冲击的一种积极的和主动的回应，并认为国家治理体系和治理能力现代化应该是国家治理民主化、法治化、文明化、科学化[4]。郑言和李猛认为，公共需求的日益多样化与政府组织的有限容量之间的矛盾、经济高速发展与改革目标全面性之间的矛盾、威胁国家安全稳定的因素越来越多与责任主体的相对单一之间的矛盾、国际“软实力”竞争的日趋激烈与中国制度优势尚未完全彰显之间的矛盾，要求推进国家治理体系与国家治理能力的现代化[5]。另一些学者认为国家治理体系和治理能力现代化是为了适应现代社会发展的要求而不断变革、适应的进化过程，杜飞进认为国家治理体系和治理能力现代化更多是从上层建筑方面来提出的现代化，突出的是通过上层建筑对生产关系和生产力的适应性调整，来进一步激发社会活力，加快生产力发展步伐[6]。张雅勤则表示我国国家治理体系与治理能力现代化建设既是为经济与社会发展设规创制的过程，也是协调和平衡自由与秩序、效率与公平、权力与权利、国家与社会之间关系的过程[7]。还有一些学者认为现代化国家的治理核心就是制度现代化，宋世明认为中国国家治理体系是在党的领导下管理国家的机构职能体系和制度体系，国家治理现代化的首要任务是构建系统完备、科学规范、运行高效的机构和职能体系[8]。孔新峰认为当代中国国家治理体系是在中国共产党的领导下治理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[9]。学者们前期的研究引发了笔者对治理现代化背景下贯彻党执政方针的实践者——基层领导干部对推动基层现代化作用的思考，要不断提高基层领导干部在工作中的积极性和主动性，增强创造性，基层领导干部激励机制创新就变得尤为重要。

推动国家治理体系和治理能力现代化要坚持在中国共产党的领导下，坚持走社会主义道路，坚持发展和完善中国特色社会主义制度，不断使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。因此，陈培永认为“国家治理实现现代化，制度最关键……而硬性的制度要落实到治理主体的能力水平、价值理念、道德修养提升上，没有道德、修养、理想、信念、信仰、精神境界的塑造，也就不可能真正实现国家治理的现代化”[10]。基层干部是与人民群众密切联系的治理主体，作为保持党和人民群众血肉联系的桥梁，是贯彻党执政方针的实践者，是基层治理最前线的践行者，更是造福人民群众的建设者。齐莹表示“党的基层干部队伍是党保持同广大人民群众血脉联系的最直接桥梁和纽带，是贯彻落实党的各项方针政策的战斗堡垒，其素质和状态代表着党在人民群众中的形象，直接关系着党和国家事业发展的兴衰成败”[11]。张玉荣表示基层干部是我国干部队伍的主体，是我们党的基础性依靠力量，基层干部的形象直接体现党和政府在基层群众中的形象[12]。基层干部在肩负着重大的责任使命的同时，也掌握着相当多的资源权力。有效激发地方干部担当作为，提高干部工作的积极性、主动性和创造性，避免干部消极怠工、“为官不为”，不仅可以充分发挥干部的工作潜能，同时也能有效整合资源，提升政府社会管理和公共服务能力[13]。加快构建基层领导干部激励机制创新，不仅有助于坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，消除“为官不为”等官场弊病，也有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。激励基层干部新担当新作为，建设高素质、专业化干部队伍，新时代下的基层领导干部激励政策显得尤为重要。以往对基层治理的研究比较深入，但对基层领导干部激励机制的探讨稍显不足。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，我们不仅要解决国家发展过程中遇到的问题和挑战，还要适应现代社会发展的要求而不断变革，在推进制度现代化的同时，也要重视治理主体能力水平和道德修养的提升，认识到当前阶段基层领导干部中存在的一些问题，以及配套服务政策的不足，推进基层领导干部激励机制的创新，激发基层领导干部有担当有作为，提高其工作积极性、主动性和创造性，使基层领导干部成为保持党和人民群众血肉联系的最直接最有效的桥梁，使基层领导干部成为真正造福人民群众的领路者和建设者。

三、历史和现实呼唤基层领导干部激励机制创新

从近代中国经历的屈辱史、抗争史、探索史来看，现代化意味着国家的独立富强、民族的自由振兴、人民的幸福安稳。在中国式现代化道路上，无数仁人志士为之抛头颅洒热血，孜孜不倦地艰苦奋斗。邓小平在1975年的《全党讲大局，把国民经济搞上去》中讲道，到20世纪末，“把我国建设成为具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。全党全国都要为实现这个伟大目标而奋斗。”[14]改革开放以来，我国经济实力显著增强，国际地位明显提高，我国的农业、工业、国防和科学技术已位居世界前列，离全面建成社会主义现代化强国的目标越来越近。伴随改革开放的进一步深化，当前我国已经进入改革攻坚区，协同改革、统一思想成为进行理论探索以及改革实践所要解决的重要问题。党的十八届三中全会审时度势，与时俱进，提出国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会对实现国家治理体系和治理能力现代化战略目标又有了进一步的细化和拓展：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到二○三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[15]党的十九届四中全会关于国家治理体系和治理能力现代化“三步走”的发展目标，表明了我国全面深化改革和始终坚定不移地走中国特色社会主义道路的决心和信心。为人民谋幸福，为国家谋复兴，始终是中国共产党的初心和使命，中国共产党从诞生之日起就坚持人民立场，以人民为中心，为人民谋幸福。坚持以人民为中心的发展思想就要建立一支真正为人民服务的基层领导干部队伍，不断提高基层领导干部在工作中的积极性和主动性，就要求我们要重视基层领导干部激励机制的创新。

党的二十届三中全会确立继续完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。在这个总目标下，提出到2035年阶段性改革目标和“七个聚焦”的分领域改革目标。其中，“第六个聚焦”就是聚焦建设更高水平平安中国，健全国家安全体系，强化一体化国家战略体系，增强维护国家安全能力，创新社会治理体制机制和手段，有效构建新安全格局。在梳理全会公报内容的同时我们可以发现，这项全党的重大战略任务中处处体现着“一切为了人民”的伟大情怀，并将“坚持以人民为中心”作为进一步全面深化改革的一项原则。“坚持以人民为中心”必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。推进国家治理体系和治理能力现代化也表明了要大力构建出系统较为完备、科学规范且行之有效的制度体系，使得各种创新的制度更加完善和成熟，这也是推动国家治理能力和治理体系现代化的主要内容。国家创新治理体系现代化包含创新主体的现代化、创新治理结构的现代化、创新政策的现代化。国家治理能力现代化主要指决策能力的科学性和执行能力的有效性。同时，基层领导干部激励机制创新是全面深化改革的一个重要内容，是国家创新治理体系现代化的重要组成部分，也是建设社会主义和谐社会的重要内容。在国家治理体系中，如果说乡镇（街道）和村（社区）是地基，那么基层干部就是地基中的钢筋，支撑着党和国家事业的大厦[16]。基层领导干部是加强社会主义基层建设和党的执政能力建设的直接实践者，也是密切联系群众、深入群众的践行者。人民群众是历史的主体，是历史的创造者，人民群众才是真正的历史英雄，是我们的力量源泉。当前，我国正处在社会转型期和改革攻坚期，市场经济的发展让社会结构和利益格局发生了深刻的变化，人们的思想和利益欲求日益多样化，党群关系也面临着严峻的挑战。而基层工作的好坏直接关系社会的和谐稳定，基层干部又是基层工作好坏的直接负责人，所以，创新干部激励机制，能充分调动基层干部工作的积极性，激发工作热情，着实做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，这对上级政策的有效落实，密切党群关系，夯实党的执政地位具有深远的意义。

四、当前基层领导干部激励机制存在的问题及其原因

在当前的社会经济环境下，基层领导干部作为国家治理体系的重要组成部分，其工作动力、效率和创新精神对于推动地方经济社会发展具有至关重要的作用。然而，随着全面从严治党的深入推进和新时代发展要求的不断提高，基层领导干部激励机制存在的问题也日益凸显，成为制约基层工作高效开展的重要因素。2015年习近平总书记在贵州调研时强调，“要关心和爱护广大基层干部，为他们创造良好工作和成长条件，保障他们的合理待遇，帮助他们深入改进作风，提高发展经济能力、改革创新能力、依法办事能力、化解矛盾能力、带领群众能力，引导他们扎根基层、爱岗敬业、争创一流”[17]。基层领导干部与广大人民群众直接相联系，是落实和执行党和国家路线、方针和政策的主要力量，更是现代化治理的主要责任人。让基层干部和基层人才留下来、稳得住、有奔头、有盼头，激发他们干事创业的劲头，才能确保各项基层工作有序有力开展，保障老百姓的生活福祉[18]。因此，对基层领导干部激励机制的改革与完善，不仅有利于提高基层领导干部的工作积极性，也有利于基层领导干部队伍的建设和巩固基层政权。

一般认为，基层领导干部是指行政级别和层次地位相对较低的公务员，包括处级正副职、县级正副职、科级正副职以及乡级正副职等组成人员。基层领导干部激励机制是指通过一系列制度设计、政策安排和措施实施，激发基层领导干部的工作积极性、主动性和创造性，提高其工作效率和质量。当前，我国基层领导干部激励机制主要包括薪酬激励、晋升激励、精神激励等多个方面。然而，在实际运行过程中，这些激励机制往往存在一些问题，导致激励效果不佳。

（一）基层领导干部激励机制存在的问题