从律师中选任法官制度的实践与思考

摘 要：从律师中选任法官作为司法体制改革的重要内容，对于推进法官职业化建设，构建法律职业共同体具有重要意义。然而，考察最高人民法院及浙江、山东、广东等地法院从律师中选任法官的实践发现，从律师中选任法官整体情况并不理想，受制于制度设置的非常态化、价值认知的存在偏差和配套机制的非有效支撑等层面的原因，该项制度至今依然处于“试点运行”阶段且存在着效果不理想、价值偏离、方法缺位等现象。基于此，分别从为什么从律师中选任法官、从律师中选任法官的价值取向和从律师中选任法官的方法论指引三个方面进行法理反思并进行制度设计，从而为从律师中选任法官提供更为深厚的理论基础和建构规范，最大限度地激发制度功能实现的内生动力和创造活力。

关键词：法官选任；从律师中选任法官；司法改革；法理分析

基金项目：国家社会科学基金重点项目“法治与德治的治理机制研究”（课题编号：20AFX002）。

［中图分类号］ D912.1 ［文章编号］ 1673-0186（2023）001-0126-013

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.001.010

从法院系统外选任法官的先例早已有之。在最高人民法院的主导下，虽然有少部分优秀的律师成功转型法官的案例，但是整体数量相对较少。2014年，党的十八届四中全会提出要建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度。2016年，中共中央办公厅又印发了《从律师和法学专家中公开选拔立法工作者、法官、检察官办法》。作为全面深化司法体制改革的重大举措，从律师中选任法官制度对推进我国法律职业共同体建设具有重要意义。伴随最高人民法院及地方各级法院从律师中选任法官的深入实践，我们更应该关注从律师中选任法官制度本身与法官职业化建设的相互关系中的微观问题，以一项具体制度的发展推动中国司法建设。

一、问题的提出

一项司法制度不是天然生成的，揭示了包含政治、社会、法治、法院等要素交替影响的发生学原理［1］。只有在推进司法体制改革背景以及法官选任制度的政策演进与改革实践中，方能把握从律师中选任法官制度的生成逻辑与发展基础。从律师中选任法官制度的探索最早可以追溯到1999年3月，最高人民法院在北京地区面向社会公开招考高级法官，当年10月最高人民法院发布《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》，明确提出“逐步建立从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度”，这是从律师中选任法官首次写入国家政策性文件。但是，在2005年和2009年先后发布的“二五改革纲要”和“三五改革纲要”中，均未再单独列明“从律师中选任”而是统称为“优秀法律人才”。直到2013年年底，最高法院向社会发布公告，公开选拔5名高层次审判人才，从律师中选任法官制度再次重启。此后，党的十八届四中全会明确提出，“建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度”，将“从律师中选任法官”提升到国家战略层面。以此为根本遵循，最高法院发布“四五改革纲要”，明确提出“完善将优秀律师、法律学者，以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度”。2016年6月，中共中央办公厅出台《从律师和法学专家中公开选任立法工作者、法官、检察官办法》，要求“人民法院应当把从律师、法学专家中选拔法官工作常态化、制度化”，并对选任原则、任职条件、选任方式、能力素质考察和专业能力评审、选任监督等作出进一步规定。2019年2月，最高法院下发“五五改革纲要”，再次强调“进一步完善从律师、专家学者和其他法律工作者中公开选拔法官的工作机制”。2019年10月，修订后的《中华人民共和国法官法》（以下简称“《法官法》”）正式实施，该法第十五条明确规定，“人民法院可以根据审判工作需要，从律师或者法学教学、研究人员等从事法律职业的人员中公开选拔法官”。当前，从律师中选任法官已经成为司法体制改革的重要内容和推进法官职业化建设的关键环节。

以上政策演变反映到从律师中选任法官的制度上呈现以下两个方面的突出特点。一方面，从制度的发展历程来看，从律师中选任法官呈现明显的阶段性。纵观从律师中选任法官的发展历程，可以大致划分为三个阶段。一是探索试水期（1999—2006年）。这一阶段从律师中选任法官工作成为国家层面一项重要的“探索性”改革措施，主要以最高人民法院的顶层推进为主导方式。1999年3月，最高人民法院在北京地区公开招考高级律师进法院，以此为开端，从相关科研院所、法学院校和律师事务所先后引进知名法学教授、副教授及优秀律师等22人［2］。二是暂时停滞期（2006—2013年）。这一阶段从律师中选任法官不仅未在国家政策性文件中被再提及，而且被泛化为“其他优秀法律人才”，同时最高人民法院及各级地方法院也鲜有从律师中选任法官的实践。在长达七八年间，从律师中选任法官制度的运行暂时处于停滞状态。三是重启发展期（2014年至今）。2013年12月底，最高人民法院向社会公开选拔5名高层次审判人才，并历时五个月被选拔人员正式报到履新（其中，原北京市百伦律师事务所律师贾清林任立案二庭审判长），表征从律师中选任法官工作再次启动。此后，2015年7月，上海市率先完成首次从律师中选任法官的司法试点工作，原北京大成（上海）律师事务所高级合伙人、著名律师商建刚被任命为上海市第二中级人民法院三级高级法官。特别在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《从律师和法学专家中公开选任立法工作者、法官、检察官办法》及人民法院“四五”和“五五”改革纲要等文件发布后，从律师中选任法官制度重回顶层设计并走向常态化和规范化。2014年至2020年期间，最高人民法院及浙江、山东、广东等七地高级人民法院先后从律师中公开选任法官多达55人。

另一方面，从制度的运行轨迹来看，从律师中选任法官呈现正向的规范性。从律师中选任法官虽然中间历经短暂的泛化停滞期，但该项制度的生命力并未因此而停止，其在曲折中完成复苏并获得正向的规范发展。首先，从最高人民法院自主探索实践的创新性和具体性制度上升为国家战略并进行顶层设计，充分反映了该项制度重要性的提升。其次，法官的选任对象由“律师和高层次法律人才”到“其他优秀法律人才”再到“律师和法学专家”，单列律师作为法官的选任对象，并将其与高层次法律人才和法学专家相并列，既从形式层面将律师摆在更加突出的地位，更是从更深层次对律师之于审判工作及法官职业化建设的功能作用的实质认可。最后，从律师中选任法官经由“首次提出”到“建立完善”再到“常态化和制度化”，客观呈现了该项制度从“初创成长”到“相对成熟”的渐进式发展过程，也为从律师中选任法官的操作实践提供了全面、系统、规范的指引和遵循。

从律师中选任法官制度的政策演进与运行实践是具体而生动的，国家着眼于建立“从律师中选任法官”的常态化机制，从顶层设计和法律规制层面提供了切实保障。按照要求，最高人民法院及各地高级人民法院等先后发布公告面向律师等优秀法律人才公开选任法官，这就为考察从律师中选任法官制度运行及研判选任活动提供了客观对象和真实素材。为全面梳理和分析从律师中选任法官制度的运行情况，本文以最高人民法院及浙江、山东、吉林、陕西、江苏、上海、广东等七地高级人民法院从律师中选任法官的实践为分析样本，采用价值分析与实证分析相结合的方法，全面分析从律师中选任法官的规模数量、任职条件、任职法院层级及选任程序操作等情况，通过准确统计和客观分析，清晰厘定从律师中选任法官存在的问题，诸如制度存在认知偏差、选任未能常态化、示范作用发挥不足等，以此为基础从法理上进行反思兼进行制度设计，从而为从律师中选任法官提供更为深厚的理论基础和建构规范，最大限度地激发制度功能实现的内生动力和创造活力。

二、从律师中选任法官制度的总体概况

卡多佐曾言：“如果根本不知道道路会导向何方，我们就不可能智慧地选择路径。”［3］63换句话说，要想改进首先就要全面了解制度运行的客观样态。

（一）从律师中选任法官的规模数量情况

表1反映，当前从律师中选任法官的规模和数量非常有限，样本法院均从绝对数量和选任频次上对从律师中选任法官进行控制在绝对数量上，除山东高院选任18人外，样本法院从律师中选任法官的名额极少，绝大部分处于个位数的较低位置，诸如上海高院2015年选任名额仅有2个，吉林高院2020年和上海高院2017年也仅提供3个选任名额；在选任频次上，除最高法院和上海高院各2次外，样本法院在2014—2020年的七年时间跨度内仅开展过1次选任，且其他省市高级法院尚未开展选任工作，与常态化、制度化的要求差距较大。同时，根据司法部于2020年6月22日发布的《2019年度律师、基层法律服务工作统计分析情况》显示，全国执业律师已达47.3万，从律师中选任法官的数量严重不足。虽然不能认为这些经由选任程序进入法官队伍的优秀律师没有解决任何问题，但“这样一个数字微小到完全可以忽略不计”［4］。

（二）从律师中选任法官的任职法院情况

通过表2可以看出在从律师中选任的55名法官的任职安排上，中级人民法院和基层法院占合计比例达到八成，而除此之外的法院整体占比仅20％。从律师中选任法官的这一任职安排情况与不同层级法院的功能定位及从律师中选任法官的岗位级别和任职条件有密切的关系。首先，“根据四级法院功能定位，高层级法院法官更侧重于研究型、规则形成型，更适合专家法官成长”［5］。而律师作为接入社会生活最广泛、最深入的法律职业者，任职中、基层法院更能发挥其在法庭审判实务、妥善化解矛盾、密切联系群众等方面的独特优势。其次，相对于高层级法院的高标准和高要求，低层级法院无论在选任法官的岗位级别及任职条件的设置上均相对较低，诸如陕西高院选任任职中级人民法院的2名“四高或一级”法官要求律师执业经历须7年以上，而任职区县法院的4名法官均系“一级以下”且要求律师执业经历满5年即可参加选任。虽然较低岗位级别存在吸引力不足的天然弱势，但职业流动的较低门槛却成为不可忽视的外部推力。

（三）从律师中选任法官的任职条件情况

表3反映，为确保真正将优秀的律师选拔进入法官队伍，在满足政治素养、学历学位、年龄身体等基本条件外，样本法院对报名选任法官的律师设置了适当的“高门槛”，要求律师必须具有独立办案能力，同时精通特定专业领域的法律实务，考察样本发现，律师报名参加法官选任的执业年限一般要求6～8年，且该从业经历与选任法官的等级呈现明显的正相关，比如上海高院2017年选任四高法官要求律师执业不少于9年，而三高法官则不少于11年，特别是最高人民法院2014年选任法官要求律师执业必须满15年。同时，样本法院在进行资格条件设定时突出对“高层次人才”和“优秀律师”的政策性倾斜，明确“取得硕士或博士学位的律师可以在执业年限要求上缩短1～2年，对于获得省级以上奖励或者被评为全国优秀律师的，在选任中优先考虑”。

（四）从律师中选任法官的程序操作情况

表4反映，从律师中选任法官整体上遵循了传统法官选任的程序规定，均须历经报名、资格审查、考试、考察体检及公示录用等的完整过程，但是从律师中选任法官的程序又突出了自身的特殊性，在选任程序中嵌入“调查评估”和“专业评审”双项保障机制。一方面充分发挥律师协会或法学会等行业组织的优势对参与法官选任律师的政治态度、专业能力和品行操守等进行前置性评估并出具意见，另一方面由中立的专业人士组成法官遴选委员会，通过查阅人事档案、承办案件卷宗或者面谈等方式对参与法官选任的律师的专业能力进行审核把关，从而确保选拔结果客观、准确。在最高人民法院2014年的法官选任中，更是首次采用座谈形式进行“面谈”，并首次允许新闻媒体记者参加面试旁听，引入了监督机制，确保选拔过程公开公平。

三、从律师中选任法官存在的问题及原因分析

目前开展从律师中选任法官工作的地区数量较少，在任职条件和选任程序的设置上亦存在差异，从结果上来看，选拔的律师执业年限普遍较长，且优先考虑全国优秀律师，应当说从律师中选任法官引进了数量有限的优秀的高端人才。但是，从律师中选任法官也存在明显的问题。首先，断点式推进导致该项制度推进动力和持续性不足。正如前文指出，从律师中选任法官历经三个时期，特别是2006—2014年期间一度处于停滞期，在此意义上从律师中选任法官即错失了经验积累和实践积淀的机遇，而从目前零星分散的七个地区来看，基本都是发达地区，从律师中选任法官也不具备成长的土壤。如此，从律师中选任法官整体而言，虽时间跨度较大，但却不具有维系其生命活力的内生动力。其次，选拔吸引和实际招录律师数量均较少。一方面，从律师中选任法官对律师的吸引力相对不足，数量有限甚至因包括人数不足而取消职位，比如陕西高院2019年从律师和法学专家中选任法官6名，因报名人数不足达不到开考比例而取消4个职位选拔计划，江苏高院2018年的法官选任也遭遇同样的情形。另一方面，从律师中选任法官的实际招录数量严重不足，截至目前全国范围内通过公开选拔录用人数55人，这样的招录数量对优化法官队伍结构的增益作用几乎可以忽略不计。最后，律师转岗法官后示范带动作用发挥不足。律师特别是资深优秀律师担任法官具有“法律实践经验丰富、执业阅历丰富、可以减少司法成本”［6］等方面的显著优势，但实践中其优势作用发挥明显不足。相当数量的律师被选任法官后忙于自己所承办案件的办理，在总结审判经验、提炼裁判规则和统一法律适用等方面以及对年轻法官的成长关注及业务能力“传帮带”上并未发挥应有的作用。这里涉及的原因是多方面的，或者是因为办案任务繁重没有过多时间和精力潜心研究，或者是因为平台搭建缺陷而未能集中展现既有研究成果并推动其有效转化，或者是因配套机制欠缺完善而未能与年轻律师进行良性交流和互动等。从律师中选任的法官即便具有多方的独特优势，但终究未能转化成司法审判工作中的“生产力”，从而赋能审判实务及法官职业化建设。