论地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼的受案范围

摘 要：行政公益诉讼经过试点后，在行政诉讼法中确立了四个受案范围。这并不意味着行政公益诉讼的受案范围仅限于此。原因在于“等”字的兜底从规范角度为行政公益诉讼受案范围的扩张提供合法性，检察机关的宪法地位决定了其监督范围也不会拘于一隅，且“公益”的内涵也处在一个动态变化中。地理标志证明商标从申请主体和功能定位来看，具有很强的公益性，且在实践中已有相关案件与社会公共利益产生密切联系。因此有必要将证明商标保护纳入行政公益诉讼的受案范围。可以先由最高人民法院发布典型案例的方式加以认可，后续再通过出台司法解释等方式进一步确认。对于地理标志证明商标保护的行政公益诉讼案件，其受理标准仍需与当前的行政公益诉讼案件保持一致。

关键词：地理标志；证明商标；行政公益诉讼；受案范围；拓展路径

基金项目：北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心重点项目“习近平总书记关于意识形态工作重要论述的理论逻辑与实践路径研究”（22LLMLB028）；北京市社会科学院重点项目“习近平新时代中国特色社会主义思想的方法论研究”（KY2023C0081）。

［中图分类号］ DF74 ［文章编号］ 1673-0186（2023）001-0113-013

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.001.009

一、问题的提出

2020 年 11 月习近平总书记在主持中央政治局第二十五次集体学习时强调，“要提高知识产权保护工作的法治化水平”“要加强地理标志等领域立法”［1］。2021 年 9 月，《知识产权强国建设纲要（2021—2035 年）》明确提出“探索制定地理标志等专门法律法规”［2］。知识产权强国背景下，地理标志是我国参与全球知识产权博弈的重要筹码，是带动区域经济发展、实现乡村振兴的核心动力和建设区域公用品牌的主要方式［3］。地理标志是TRIPS协定所确定的七大类知识产权之一，其除了具有经济意义还有相当的社会人文效益，可以促进农村及偏远地区发展、提升就业和居民收入、维护传统和文化多样性等［4］，与国家利益和社会公共利益联系紧密。我国目前对地理标志的保护主要通过注册成为证明商标、地理标志保护产品和农产品地理标志进行保护，本文将着重讨论注册证明商标这种保护方式

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第二十五条第4款确定了行政公益诉讼的四个受案范围，但该立法并没有将行政公益诉讼的受案范围限制在该四项内容，而是用“等”兜底。“等”在学界有“等外”和“等内”之争，从保护公益的目的和司法实践来看，“等外”的解释更利于公共利益，也符合客观规律，这也是证明商标可以纳入行政公益诉讼受案范围的理论前提。目前对行政公益诉讼的受案范围扩大是没有太大争议的，如秦前红在行政公益诉讼试点期间就提出“明确界定公益定义适度扩大受案范围”［5］。刘艺认为行政公益诉讼受案范围从行政行为扩展到行政活动［6］，受案范围在向四大领域外延伸［7］。关保英提出通过行政公益诉讼机制化、界定公益概念、概括加列举规定公共利益内涵等方式扩大行政公益诉讼的受案范围［8］。但鲜有学者去关注究竟哪些领域可以成为行政公益诉讼受案范围扩大的范畴。最高人民法院通过发布典型案例的方式明确了一些案件可以成为行政公益诉讼的受案范围，但却一直没有关注到知识产权领域。因此，本文对地理标志证明商标保护可以纳入行政公益诉讼受案范围进行证成，并明确其纳入受案范围的进路。

二、地理标志证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之理论根据

若想将一个新的领域纳入行政公益诉讼的受案范围，首先要明确的是行政公益诉讼的受案范围是可变范围还是固定范围。如果行政公益诉讼的受案范围仅限定在行政诉讼法里的“四大领域”，那么其他领域和案件则无法进入行政公益诉讼。因此若要证明地理标志证明商标保护可以纳入行政公益诉讼的受案范围，则需要“受案范围”本身就是一个灵活可以扩张的范围。

（一）行政公益诉讼受案范围呈扩张趋势

对于我国的法律体系，从法律效力来看自上而下为宪法、法律、行政法规、地方性法规等，效力越高的法律，由于要保障其稳定性与权威性，自然不适于频繁变动。法律从一出生便滞后于社会的发展，但为了跟上快速发展的社会，并发挥法律之规制作用，往往通过低位阶法律先行变动并与现实相适应，形成完整成熟的规则，再来修改高位阶法律，以达到规制整个国家的目的。这是立法的逻辑，也是立法的智慧。《行政诉讼法》第二十五条第4款确定了我国行政公益诉讼的受案范围：生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个方面。而自公益诉讼试点以来，到2017年写入《行政诉讼法》确立其法律地位，又经过四年实践，原有的诉讼范围已不再满足现实需要，最高人民检察院在最新出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》），将行政公益诉讼的受案范围由《行政诉讼法》确立的四个受案范围拓展到了五个，增加了未成年人保护一项。该司法解释第六十七条相比于《行政诉讼法》第二十五条，不仅扩展了受案范围，在是否受案的判断标准上，也予以放宽。《行政诉讼法》对行政公益诉讼案件受理标准是“行为+结果”，即“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，符合行政公益诉讼立案标准。而在《办案规则》中，仅需行为条件：“对保护国家利益或者社会公共利益负有监督管理职责的行政机关可能违法行使职权或者不作为”。此外，《办案规则》对这种行为标准的要求更低，达到“可能”即符合立案条件，目的是更好地保护国家利益与社会公共利益，也是对行政公益诉讼受案范围的扩张。

除此之外，在司法实践中，烈士纪念设施保护、安全生产、文物保护、无障碍环境建设、个人信息保护等领域进入行政公益诉讼的受案范围，行政公益诉讼的受案范围呈扩大趋势。

（二）受案范围扩张之根据

根据前文我们不难发现在社会实践和运行中，并不是只有生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四大领域进入了行政公益诉讼中，对于事关国家利益和社会公共利益的一些其他领域，也由检察机关启动行政公益诉讼程序来维护公共利益。存在未必就意味着合理，行政公益诉讼的受案范围可以扩张须有规范和法理依据。

1.“等外”内涵为受案范围扩张提供依据

行政公益诉讼建立之初，便通过法律的形式对其受案范围进行了规制，行政公益诉讼受案范围的扩张需有法律依据方具备合法性。对于该问题的关键就是对《行政诉讼法》第二十五条第4款中“等”的解读。即“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域”中的“等”，应当做“等内”解读还是“等外”解读。如果作“等内”解读，则行政公益诉讼的受案范围会局限在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域之中，从而限制行政公益诉讼受案范围的扩张，如果想赋予新的范围以合法性，那么只有通过修改《行政诉讼法》以扩大行政公益诉讼的受案范围。而作“等外”解读，则意味着行政公益诉讼的受案范围是一个处于变化中的范围，它不仅仅包含行政诉讼法规定的该四项受案范围，可以根据实际情况对该范围进行扩张。

对行政诉讼法中行政公益诉讼的受案范围究竟应作“等外”解读还是“等内”解读学界争议不大，大多数学者认为对此应作等外解读［9］。也有学者认为，对于行政公益诉讼的受案范围拓展应注意其限度，考虑到行政公益诉讼实行时间较短，存在诸多隐藏问题，大幅扩张时机不成熟，可以把一些问题突出、人民群众反映强烈的行政管理领域中的行政违法行为，纳入检察机关提起公益诉讼的范围［10］。对行政公益诉讼范围作“等外”解读，保障了可诉范围面向未来的开放性，随着行政公益诉讼制度的发展与完善，行政公益诉讼受案范围中的“等”字将会日益显示出应有的意义［11］。此外《行政诉讼法》第十二条在整体结构上是以列举的方式设定受案范围，该条以兜底的形式作为最后一项，表明受案范围存在扩张可能。因此行政公益诉讼在制度建立之初，有关受案范围的问题便采用了列举加“等”的立法例，为受案范围的扩张提供了合法性与生命力。

2.检察机关监督权的行使为受案范围扩张提供合宪性

检察机关之所以可以提起行政公益诉讼是因为检察机关拥有法律监督权，这是法律监督权在行政诉讼领域的运用。行政公益诉讼专门由检察机关提起而非其他国家机关或者组织提起，其原因在于检察机关行使的是由宪法赋予的法律监督权，且这种监督权是独立的。检察机关有权提起行政公益诉讼，契合检察机关法律监督的宪法地位［12］。检察机关具有法律监督权，但对于该监督权的范围应当作何种理解某种程度上也决定了行政公益诉讼范围的扩张是否具有合法依据。对检察机关法律监督权的理解，可以从应然和实然两种角度切入，但是此种应然与实然的分类，不同于法理中应然权利、法定权利、实然权利的划分，是从法律规定的层面出发的。从实然角度出发，检察机关的法律监督权就是法律规定的检察机关行使监督权的范围，在我国的法律体系中这种监督权往往体现在诉讼中的监督。应然角度的法律监督权是规定在宪法中的，人民代表大会之下的分权形式：检察权作为二级国家权力，与国家的行政权、审判权平行设置相互独立，并构成了对后两者的监督［13］。在法律的运行中，有立法、执法、司法、守法等，而对于国家机关而言，则是立法、执法、司法。在此语境下的法律实施包含了执法和司法，而不包含立法，因此作为法的实施的执法和司法属于宪法意义上的检察机关行使法律监督的范围。

行政机关是检察机关的监督对象，我国的行政机关以各级政府及其职能部门组成，其职权涵盖了经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，因此行政权的范围很大。行政机关的权利配置讲究合法性，即法律确定行政机关的职权与责任。行政机关在行使行政权的时候不仅要符合法律的规定，不违法，同时还要积极履行职责，以免构成行政不作为或者不履行法定职责。而行政违法和行政不作为均为检察机关行使法律监督权的范围，这个监督的范围是广泛的，这也决定了行政公益诉讼的受案范围同样不会局限于一隅。行政违法、行政不作为以及不履行法定职责等，只要是给国家利益或者社会公共利益造成损害的，或者是不需要造成结果仅仅是形式违法的，检察机关都有权进行监督。这也就意味着，对于行政诉讼法中规定的，检察机关提起行政公益诉讼中的行政机关违法行使职权或者不作为，不仅仅包含其已经规定的四个受案范围，其他行政违法行为也可以成为受案范围，只是出于立法技术的考虑暂时没有将多个行政机关的违法行为纳入进来，但并不表明这个范围就是固定的，它是灵活可拓展的。

对于行政公益诉讼的扩张也难免会有反对声音，其中一个便是对行政权的过度干涉。行政权讲究效率，行政机关拥有首次判断权，行政公益诉讼的扩张可能会降低行政机关的效率。但行政公益诉讼受案范围的扩张未必会影响行政机关效率，因行政公益诉讼案件分为诉前程序案件与诉讼程序案件，在实践中，检察机关通过诉前程序纠正行政机关违法比率为77.13%，且这一比率在不断增长，即使在试点结束后，行政公益诉讼正式“立法”，诉前程序仍是办结行政公益诉讼案件的主要方式［14］。越来越多的行政公益诉讼案件可以通过诉前程序得以解决，这在保障国家利益与社会公共利益，纠正行政机关违法行为或者不作为的同时，也提高了法律运行效率。

3.保护公益的目的决定了受案范围的流动性与广泛性

维护国家利益和社会公共利益无疑是行政公益诉讼制度的核心宗旨，最基本的出发点是回应公共社会，尤其是作为社会公共利益的重要载体——人民群众的关切。公共利益分类的丰富性意味着其涵盖领域的广泛性，公共利益在公法领域中表现为个人行使权利的边界，在公法领域中则表现为受保护的对象，这些都隐约预示了受案范围的可拓展性。保护公共利益是行政公益诉讼的归属，受案范围大小都必须围绕这个要点而展开。公共利益把握的难点就在于，很难给公共利益下一个准确的定义，其范围也是模糊的、流动的。正是这种模糊性与流动性，给行政公益诉讼的受案范围带来了一定的弹性。在行政公益诉讼中，公共利益具有动态性，其意涵与范围的把握应当从规范的角度出发并结合社会长远利益进行探索。目前我国已经由法律司法解释确定的行政公益诉讼受案范围的五个方面①，生态环境和资源保护侧重环境公共利益，食品药品安全则是落脚于公共利益中的健康要素，国有财产保护和国有土地使用权出让是财产公共利益。有学者认为如果将公益诉讼受案范围固定为该四项这对侵害公共利益的救济或者公共利益纠纷的化解来讲，会带来诉讼片面化、问题导向、形象化、无序化等弊害［15］。立法这样设定是根据当时立法之社会情形确立急需由检察机关介入进行保护的公共利益的范围，从主观目的解释来看，是从当时立法者角度出发对行政公益诉讼受案范围立法做出价值判断。由于公共利益具有流动性，对应的做出的价值判断也会根据历史、社会的发展产生变化，随着社会发展，尤其是科技深入生活，诸如信息保护等领域急需纳入行政公益诉讼所需要保护的公共利益范围中，且这一范围在不断扩张。证明商标保护纳入行政公益诉讼受案范围之所以是可行的，在于行政公益诉讼的受案范围本身在扩大，如果受案范围是固定不变的，自然无此可能。