县级党政副职领导的成长规律研究

摘 要：党政副职是领导班子的重要组成部分，也是党政主要领导干部的后备军，而县级党政副职领导的成长路径多样，能够反映县域官员的整体成长路径和晋升规则。根据不同的任职层级经历，将2002—2022年佛山市下辖五区历任的173位包括党委专职副书记、党委委员、政府副区长在内的县处级副职领导划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四种成长类型。四种类型领导中入党早、学历高、有重点岗位和部门经历的更占优势，而起步层级、基层经历等差异又塑造了不同的发展空间、轮岗数量和成长速度。从变化趋势上看，党的十六大以来高层下派和混合型领导人数占比波动上升，而基层晋升和平行型领导比重逐渐减少，这种不平衡要求党政机关应合理配置领导班子，畅通基层晋升渠道，健全干部双向流动机制等。

关键词：副职领导；职业路径；成长规律；官员晋升

［中图分类号］ D630. 3 ［文章编号］ 1673-0186（2023）005-0118-018

［文献标识码］ A     ［DOI编码］ 10.19631/j.cnki.css.2023.005.009

人才作为各项事业的推动者，是极为重要又稀缺的资源，也是治国理政的关键。习近平总书记指出，“全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要重点关注［1］”。改革开放后，党和国家历任领导人均对干部的选任标准作出过重要指示：1982年，邓小平同志在中央政治局扩大会议上提出革命化、年轻化、知识化、专业化干部队伍建设方针［2］；江泽民同志提出了“建设高素质的干部队伍”这一理念［3］；胡锦涛同志在全国组织工作会议上强调要坚持“德才兼备、以德为先”的用人标准［4］；党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央指出要破解干部选任和考核中“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”的问题［5］，树立侧重基层的用人导向，在年轻干部的培养中坚持必要台阶、递进式历练。成长经历是个人能力和经验的体现，干部从过往的各项经历中学习、交流、培训、增长多方面的工作知识，而这些经历都为其之后的职业发展奠定基础。干部的成长晋升小到关乎对公务员的激励、对其职业生涯的期望，大到关乎地区治理的成效，关注干部成长是打造高质量骨干队伍、促进国家和社会良治的必然要求。

截至2020年末，我国共有2 844个县级区划①，县域构成了国家治理的基础。在行政体制改革、管理重心下移的背景下，县级在深化改革、推动高质量发展中的作用越来越突出，而党政机关中的领导班子作为领导核心，其人选的重要性不言而喻。已有研究更多关注的是“一把手”而非副职，实际上，考虑到增强中央权威和控制性的需要，正职领导多由高层级政府下派而来；而副职的绝对数量更多、成长类型多样，更能反映官员的整体成长路径和晋升规则。本文在选择县级党政副职领导这一特定群体的基础上，以层级间流动经历作为分类依据，进一步考察副职领导的成长类型及规律，管窥21世纪以来我国干部选任的导向和趋势。

一、文献回顾与问题提出

对领导干部职业发展的研究大致可以划分为对晋升机制的研究和对成长路径的研究两类。前者主要关注我国选拔怎样的领导干部，哪些因素会影响官员的晋升。一是绩效论。早期研究从经济绩效的角度出发，发现辖区的GDP增长、税收贡献与官员升迁显著相关，地方官员在“晋升锦标赛”激励下积极促进经济发展［6-7］。研究者进一步区分了身份、级别等差异，如省长相对省委书记其晋升受到经济绩效考核的影响更强［8］，高级别官员晋升相对于低级别官员更可能受到社会关系等非经济因素的作用［9］。随着中央工作重心的变化，地区碳排放绩效［10］、地方政府创新［11］等指标也成为学者关注的方向，官员晋升的影响因素呈现多元化趋势，但经济绩效在官员的考核中仍占有重要地位。二是关系论。奥珀（Opper）等通过构建“同质指数”对关系禀赋如何影响省级官员晋升的问题进行量化研究，发现关系网络能够对官员的升迁进行很好的预测，而经济绩效的影响并不显著［12］。贾瑞雪（Jia）等对关系禀赋作进一步定义，得出关系和绩效在官员晋升过程中发挥互补性作用，且关系只对有良好经济绩效的官员晋升有影响［13］。三是个人特质。官员的教育水平、职业类型多样性、重要职能部门工作经历、共青团经历、秘书经历等都对晋升具有正向作用；而基层工作年限、党政部门工作年限越长，晋升概率越小［14-16］。官员履历中所反映的个人特征能够较为清晰地体现个人的能力，一定程度上对上级偏好和晋升机制提供解释。

成长路径是干部职业发展的轨迹，体现了个人所经历的一系列职务和一系列阶段，也从侧面反映出组织对干部的培养锻炼。国内对官员成长路径的研究也较为丰富，一种方式是按照来源部门的性质对领导干部进行分类，将其成长路径划分为机关单位、事业单位、共青团、国企、高校、部队、研究机构等路径，并总结其路径差异、性别差异、晋升时间差异等［17-18］；另一种分类方式则以干部在不同政府层级的工作经历为依据，如将市长和市委书记的成长类型分为高层下派、基层成长和混合型三类，或自上而下、自下而上、平行、混合和其他五类；研究得出混合型职业路径的市级官员整体呈增加趋势，更高级别的工作经验对领导的晋升有所助益，而基层经历对晋升发挥了消极作用［19-21］。

在研究对象的选择中，对副职群体的关注一直十分有限。早先有关副职的研究多集中于角色定位、职数配置和正副职关系等问题上，近年来也有学者关注副职领导的分管和晋升情况，如朱光磊归纳了副职的功能和“分管型”副职模式的弊端，认为应逐步向“辅佐型”模式转变［22］；马亮等分别利用副省长和副市长的分工数据展开实证分析，揭示了副职特征与分管部门和职能的相关关系［23-24］。在副职的晋升问题上，有研究归纳了基层干部的职务升迁轨迹、关键职位和优势部门［25］；也有学者采取定量研究的方法，发现省委副职的晋升概率与学科背景、地方主政经历、高校经历、中央工作经历等具有相关关系［26］。

已有文献关于党政领导干部晋升的研究成果丰富，不同学者对晋升机制、成长路径、副职领导等问题进行了大量的探讨。既包括从政绩、关系、个体特征等角度对官员晋升的影响因素做出的一系列假设和验证，也包括利用官员履历对其工作年限、任职经历、成长路径等特征的归纳。在对职业路径的分类上，则有两种占主导的依据，一是根据系统间流动经历作为区分，如机关途径、共青团途径、企业途径等；二是以层级间流动经历作为区分，如自上而下型、自下而上型、混合型等。第一种分类下不同类型间领导的成长经历差异较大，不同途径产生的领导人数悬殊，有关干部成长路径的研究多停留在整体描述分析层面，难以对领导的成长轨迹和晋升模式做横向的比较和规律的总结。层级间流动经历通常被视为干部任用中的重要参考内容，也是领导班子配备的一大考量，以此作为分类方式则能弥补前者的缺陷，进一步对成长路径进行规范划分。在研究对象的选择上，多数学者聚焦于地方正职，而副职作为政府的中间层级，在领导班子构成中占据绝对多数，其成长特征具备更广泛的代表性。受限于信息的搜集，少数对副职的研究也多从省级或市级层面入手，对县级层面的研究相对分散和笼统，未能全面反映基层的政治生态，也未能对基层副职领导群体的成长作出详尽的概括、比较与原因分析。那么县级党政副职领导的成长具有怎样的特征与规律？不同路径成长起来的领导干部的成长轨迹和任职经历有怎样的差异与共性？

二、数据来源与样本特征

结合上文的研究问题与思路，本节重点介绍案例地区选择的依据，研究对象的范围及其数据搜集，主要选择的观测指标，并对样本中四种类型的领导人数占比及其总体特征做出初步概括。

（一）案例选择

本文选取2002年以来佛山市下辖五个行政区的党政副职领导作为研究样本。2002年以前，在以经济建设为中心的背景下，干部的选任更多受到经济绩效的影响；党的十六大后对干部的选拔和考核进入调整时期；2012年后，干部选任更加注重综合考察，由此，我国的人才制度建设进入了一个新阶段。佛山是位于珠三角腹地的地级市，和广州共同构成“广佛都市圈”，常住人口超800万，已成为全国14座特大城市之一；2020年经济总量超过万亿元，全市五区在全国综合实力百强区中排名均为前50强。从组织结构、特殊政策、资源禀赋上看，佛山具有大多数地级市的普遍性。从具体的市域情况上看，佛山市场经济发展早，具有悠久的商业传统，依托优越的地理位置与广州优势互补、资源共享，成为最有活力的制造业城市之一。2002年的行政区划变更将相对独立的五个区县整合形成大佛山地区，通过区域重组减少资源重复配置，通过放权改革让利企业和群众；同时各区保留了一定程度的财政独立和自主规划权，进一步提升了佛山的城市竞争力。本研究将其作为研究样本，一是出于数据可得性的考虑，二是从其独特性上看，佛山代表我国少部分常住和流动人口多、经济体量大、改革创新性强的先进城市，具备一定的典型性。经济发展长期走在前列的地市，其领导干部应具有更强的专业能力和领导素质，同时也更能体现人才选任的导向和趋势。

（二）数据来源

本文的研究对象为2002—2022年佛山市下辖五个行政区的历任党委和政府副职领导，具体包括：区委（专职）副书记、区委常委、政府副区长。其中，现任副职领导履历资料来源于各区人民政府官方网站，往届领导名录来自佛山市各区年鉴，而其详细履历则从百度百科中搜集，最终得到较为完整的领导履历共186份。由于此20年间有少数领导的履历信息未公开或缺失，本文在此不做统计。为了从官员履历中描绘领导干部的成长轨迹，本文选取了如下可观测且具有代表性的指标：一是个人的基本特征，包括性别、籍贯、入职年龄、入党年龄、任县级副职领导时的年龄、入职前教育程度、在职教育情况；二是晋升时间，包括每晋升一级（科员到副科，副科到正科，正科到副处）时的年龄、每晋升一级所需时长和职业成长年限；三是任职经历，包括入口单位级别（省级、市级、县级、乡镇）、任职部门数量、任职岗位数量、任职部门性质、任职区域变动以及升任情况等。

（三）样本基本特征

本文将党政副职领导的职业路径划分为高层下派型、基层晋升型、混合型和平行型四类。其中高层下派型领导和混合型领导人数较多，分别为60人和58人，占比32.3%和31.2%；基层晋升型领导次之，共33人，占比17.7%；最后为平行型领导，22人，占比11.8%。另有11名副职领导从军队转业、1名从高校调任、1名从企业调任，由于他们的人数较少，此前没有在党政机关的任职经历，与其他样本差别较大，本文没有将其作为一种单独的成长类型。

就本文研究的对象而言，从性别来看，男性领导占据87.3%的绝对优势数量，女性领导的占比12.7%。从籍贯来看，佛山本地成长的副职领导人数最多，为62人，占比39.5%；其次为广东省内其他县市，占比34.4%；籍贯在外省的领导人数最少，占比26.1%。从教育背景上看，入职前为本科学历的人数最多，占比44%，近五成的人初始学历在大专及以下。有69.4%的人在入职后继续深造，在最终学历上的体现则为具有研究生学历的人数大幅增加，占比48.8%，九成的人获得了本科及以上学历，可见国家对知识人才的重视以及对干部的着重培养。从年龄上看，平均入职年龄为21.2岁，平均任现职时的年龄为42.88岁，而任现职的年龄跨度较大，具体分布在29～53岁（表1）。

三、县级党政副职领导成长的路径呈现

结合县级党政副职领导的履历，本节将从基本特征、晋升时间和任职经历三个维度进行细致描绘和比较，分别呈现高层下派型、基层晋升型、混合型、平行型四类副职领导成长晋升的群体特征。

（一）高层下派型

高层下派型路径是指仕途起点为县以上层级，由市、省或中央级别的工作部门转至县级党委和政府担任领导职务的路径，在本研究样本中所占人数最多，共计60人。高层下派型领导的个人特征和任职经历具有以下特点。