党内巡视制度：概念溯源、功能优势及效能转化

摘 要：党内巡视制度是从历史中衍生的制度，其概念形成和内涵演进历经我国革命、建设、改革及新时代政党治理的丰富实践，被赋予新的活力和内涵，呈现出政治领导、政治监督和政治保障三大功能优势。当前，在全面从严治党向纵深发展和向基层延伸的时代背景下，为将党内巡视制度优势转化为制度治理的效能，进一步提升政党治理的现代化水平，需要继续以坚持和加强党的全面领导为核心，以筑牢巡视巡察立体监督网为保障，以促进巡视队伍的组织优化为关键，以推动巡视工作的方法创新为基础。

关键词：中国共产党;党内巡视制度;党内监督;全面从严治党

基金项目：国家社会科学基金一般项目“新时代中国共产党领导制度优势转化为国家治理效能研究”（20BKS088）;中国人民大学马克思主义学院科研基金项目“中国共产党党内集中教育制度化研究”（21XNH044）。

[中图分类号] D262. 6 [文章编号] 1673-0186（2022）001-0005-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.001.001

制度的演化过程是复杂多变的，一项制度的产生往往经历内外部环境的变化以及内部机理逐渐完善的过程，进而形成相对稳定的制度体系。党内巡视制度也经历了制度化建构的一般过程，契合了中国共产党作为世界第一大执政党互动性、稳定性的内在需要，最终“作为党内监督的战略性制度安排”[1]113被确定下来。习近平总书记在党的十九届六中全会上明确指出：“党的十八大以来，经过坚决斗争，全面从严治党的政治引领和政治保障作用充分发挥……管党治党宽松软状况得到根本扭转……党在革命性锻造中更加坚强。”[2]当前，结合全面从严治党的新进展与新成就，学界已从经典文献解读、政策原理诠释、工作经验总结、古今中外对比等视角对中国共产党巡视制度的理论渊源、历史进程、框架体系、现实困境、经验启示展开研究，但对其概念源流考辨、功能优势思考及其治理效能转化的探讨尚待全面、深入和彻底的研究。鉴此，文章基于整体性维度立足于深刻变化的世情、国情、党情，从理论与实践、历史与现实相结合的角度深入考察、系统研究党内巡视制度的概念溯源、功能优势及效能转化，为彰显这一制度的利剑效能并进一步推进全面从严治党向纵深发展提供学理支撑。

一、党内巡视制度的概念溯源

厘清概念是理论分析得以透彻的基础。从概念史和制度史相结合的角度去考察党内巡视制度相关概念的内在意蕴，透视其概念演进的具体含义，不仅有助于增强对中国共产党巡视制度的科学理解，而且有助于系统把握这一制度建设的实践价值。

（一）巡视与巡察

巡视与巡察概念意涵历史久远，二者的词意相近，均有视察、巡行、察访之意，其目的都是对权力进行制约和监督。关于“视察”，即察看，审察。如《周礼·司谏》将其解释为“巡问而观察之”[3]。关于“巡行”，大体指古代帝王、将相或者钦差大臣走访各地，督察官吏，体察民情等。如《后汉书·皇甫规传》中记载“规亲入庵庐，巡视将士，三军感悦”[4]，这体现出监察的直接性和流动性，是当前党内巡视制度中“巡视”二字的本意。关于“察访”，则侧重于问题症结的发现、反馈及处理，其强调对权力的制约和监督，体现一定的震慑力和权威性。在《辞海》中，“巡视”一词被解释为“往来视察，边走边看”，其中“巡”即“巡行”之意，“视”即“审察、看”。在明朝后期“巡视”也被指代为官名，职同巡抚、巡按等，有时也用作“巡逻”之意。“巡视”与“巡察”二者虽常被混淆，但有一定区别，需仔细甄别。当帝王巡行时常常较多使用前者，而当监察官员出使各地督办案件时则多用后者。当前，二者在指导思想、政治目标、结构功能上相近，在内容上注重聚焦政治巡视，强调政治纪律和政治规矩，强化政治监督，在方法上注重创新，积极探索出一套行之有效的“巡视组合拳”。

根据《中国共产党巡视工作条例》（以下简称“《条例》”）的相关规定[5]，若从我国制度体系建设层面来讲，二者的不同之处主要体现在：一是主体方面。巡视的主体只能是由中央有关部委、中央国家机关部门党组（党委）设立和实行，而巡察的主体只能由市级（地、州、盟）和县级（市、区、旗）党委设立和实行。从效力位阶来看，二者所遵循的党内法规也存在上下之分。二是范围方面。巡视与巡察依据行政区划，中央巡视覆盖到全国，省级巡视覆盖省一级;市县党委巡察涉及的地域范围较小，覆盖相应的市县区域。三是对象方面。巡视的对象主要是厅局级以上的党的中高级干部，巡察的对象则主要针对的是县处级以下的干部。四是内容方面。巡视主要侧重监督巡视对象是否违反政治纪律和政治规矩、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、生活纪律、工作纪律等方面的内容。巡察作为党内巡视向基层的纵深延伸，要求各地结合基层工作特点去考察巡察对象对上级决策的执行、群众路线的贯彻落实等情况。五是方式方法方面。巡查式、机动式、回访式及点穴式是中央和省级巡视时主要运用的方法，有助于增强巡视工作的威慑力，而交叉式、联合式、提级式多为地方巡察时采用的方法，能够有效破解基层熟人社会的监督难题。

（二）巡视制度与党内巡视制度

概念的考辨需要充分关注其与思想史、学术史的联系。我国巡视制度自古有之，尽管在不同的朝代有不同名称和形式，但巡视制度始终是我国古代监察制度的重要组成部分，是巩固政权、监察百官、体察民情的重要方式，目的在于“以权力制约权力”。在历经千年的发展和演进过程后，我国巡视制度已然摆脱了“家天下”的权力运行逻辑和制度设计缺陷，形成了较为完备的巡视监察体系，巡视工作逐渐系统化、规范化和制度化。“巡视制度”从字面上可理解为上级对下级工作的视察与监督，是一种权力监察制度。当前，关于巡视制度概念的研究，国内学者大多把《条例》中“巡视工作”的一般释义理解为“巡视制度”的实质内涵，很少从制度解构的规范出发对巡视制度的概念进行学理层面的探讨。如有学者以《条例》为指导，从条例中规定的各个要素出发对这一制度的范式作具象化的阐释[6]，比较有代表性;有学者从巡视法理来源的视角来解释这一制度的概念[7];还有学者偏重从巡视工作的流程上对这一概念进行补充说明，但缺少制度化的解读[8]。就此而言，巡视制度是基于党和人民的利益之上所设立的，为组织内部成员所共同遵守和服从的程序规范体系或行为制约机制，是巡视实践内容和实质得以具体映现的外在形态。根据国内学者对这一概念的解析可将巡视制度进行广义和狭义上的区分：广义上的巡视制度是指根据党章规定，由党中央和省、自治区、直辖市党委对所管辖的党组织、党员进行自上而下的巡视监督，进而形成的法规、条例、规章、程序以及内在的组织体制、工作机制、制度体系的总称;狭义的巡视制度则特指党的权力机关根据党章所制定的法规、条例、守则等，是巡视过程中必须遵循的行为规范。

党内巡视制度概念的考察需要立足于不断发展变化的世情、国情和党情，中国共产党曾先后在1928年、1931年、2017年审议、修订并通过了《巡视条例》《中央巡视条例》以及《中国共产党巡视工作条例》，正是在历史变迁中不断赋予“巡视”以马克思主义的新注解和时代发展的新内涵，从中央特派员制度的探索到十八大以来党内巡视制度的完善，都是对巡视工作进行的有益实践。相较于“巡视制度”而言，党内巡视制度的概念更为清晰，其特指在中国共产党成立后，由上级党组织派出专门的监察机构和人员，运用巡视的方式对下级党组织和党员进行督查，并将巡视督查的结果汇报、反映给派出机构的一种下行监督制度。当前，要剖析这一制度的内涵还需要根据《条例》进一步厘清巡视的机构设置、人员配置、纪律责任、方式方法等。就机构设置而言，主要包括巡视工作领导小组（由党的中央和省、自治区、直辖市委员会成立）、巡视办（即巡视工作领导小组的日常办事机构）以及巡视组。就人员配置而言，即巡视工作中方针政策以及具体实践的监督者、执行者，严格按照巡视人员的基本条件（如理想信念坚定、遵守纪律、坚持原则、熟悉政策法规、身体健康）和标准原则（执行《条例》中所规定的制度）来选配巡视队伍。就纪律责任而言，《条例》主要是通过细化巡视工作参与主体的“正面要求”“负面清单”等相关纪律性规范来确保巡视工作的权威性。就巡视方式而言，即巡视机构或人员为发挥巡视效力所采取的主要手段。目前党内巡视制度不断推出除常规巡视外的其他新型巡视方式，多运用专题汇报、个别谈话、民主测评、召开座谈会、走访调研、专项检查等灵活机动的方式展开巡视，并且采用“一拖X”的形式进行批量巡视，逐步提高了巡视的频率和效果，更具有针对性和实效性。总之，从我国当前制度运行的实践来看，党内巡视制度主要依托新修订的党章、《条例》和其他的相关法规，是党中央及省、自治区、直辖市党委按照有关规定建立专门机构，采取灵活机动的方式对下级党组织领导班子和成员进行监督检查并提出意见以督促其整改的党内监督制度。

二、新时代党内巡视制度的功能优势

新时代，中国共产党巡视制度的功能定位不能简单化，更不能泛化。若将党内巡视制度简单等同于党内反腐，容易放任政治问题发生，难以达到全面从严治党的要求;若认为巡视制度的内容包罗万象、无所不有，容易忽略核心问题，使巡视利剑效果式微。党的十九大报告指出要“深化政治巡视”[9]，更加强调突出巡视的政治功能。这是在全面从严治党向纵深发展基础上巡视功能的进一步升级，呈现出政治领导、政治监督和政治保障三大功能优势。

（一）政治领导功能

“领导”本身作为政治性的概念和话语，其蕴含着权威性，强调政治领导不仅指向权力归属的唯一性，还表明领导地位的至高性。列宁曾指出，无产阶级的革命政党是“无产者的阶级联合的最高形式”[10]。同时强调“国家政权的一切政治经济工作都由工人阶级觉悟的先锋队共产党领导”[11]。从根本来讲，这是由党所代表的这个阶级或者最广大人民群众的根本利益所决定的。党的领导的首要内容就是党的政治领导，政治领导功能是党内巡视制度的功能优势之一。主要体现在：一是从制度属性方面来讲，凡党和国家重大立场、方向、原则性问题都属政治问题。党内“巡视”在定位上主要是政治巡视而非业务巡视[12]，内容涉及检视党的领导弱化与否、党的建设缺失与否、意识形态责任制落实与否等政治问题;在运行程序上是由党章党规授权的自上而下的党内监督制度，表现出鲜明的政治属性，意味着要“旗帜鲜明讲政治”;在体制机制上是在党委的统一领导下开展工作，具有健全的组织架构，能够有效保证巡视的组织协调能力;在制度设计上具有鲜明的问题导向，旨在通过政治理性有效遏制权力的任性行使，进而实现党肌体的健康。“巡视的权威来源于党中央”[13]，党的十八大至今，从我国巡视监督运行的实践来看，党内巡视制度在政治领导上的方向目标是实现“全国一盘棋”，即全国上下一体遵从中央的政令;中央表现出应有的权威性和合法性，当然，这种权威性的维系有赖于法治理念与相关体制机制，其政令的有效畅通还需要中央对地方巡视和监督的条件支撑。与此同时，突出强调巡视的政治站位，注重监督检查核心领导干部作用的发挥以及路线、方针、政策和决议、决定等的贯彻落实，确保通过制度震慑督促其依法依规用权。正如王岐山同志在十八届中央第十二轮巡视工作动员会议上强调：“善于从政治上发现问题，推动巡视工作向纵深发展。”[14]十九届中央首轮巡视反馈意见中对“花架子”“走过场”“数字腐败”等热点问题的揭示，充分彰显了中国共产党鲜明的政治勇气和政治担当，也是政治领导功能的有力证明。二是从制度的运行方面来讲，开展巡视工作就是从政治高度出发，对被巡视对象进行全方位的政治透视，其逻辑起点是发现问题（“把脉问诊”），即利用合法和有效的渠道广泛搜集有价值的问题线索，及时“查找”巡视对象在政治、作风、纪律等方面存在的病症和偏差，列出问题清单（包括由来已久的存量问题、新增的问题），关键环节是分析研判，即巡视机构经过分析将发现的问题线索反馈和移交给被巡视对象，落脚点在于解决问题（“对症治疗”），即向被巡视对象提出富有建设性的意见，限期纠偏整改。总之，党内巡视制度的贯彻落实与健全完善，既能使党中央及时了解、掌握地方党组织及党员干部的思想状况，使其坚持正确的政治立场，也有利于强化党的领导核心地位，整合党内力量，深化政治认同，有效维护党内的团结和统一，营造良好政治氛围。

（二）政治监督功能

“巡视是党章赋予的重要职责，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”[1]107。中国共产党“政治巡视”的职能定位和“党内监督”的制度安排决定了这一制度鲜明的政治监督属性，政治监督功能可谓是巡视制度重要的功能优势，是执政党增强自我适应性的一项重要能力。匈牙利学者玛利亚·乔纳蒂通过对三种模式变型的三个政党-国家的三种发展道路进行对比后发现，相同体制下各个国家的发展战略因受各自国家权力结构的影响而不同，中国正是在渐进式增长的改革过程中加强了对权力运行的配置和监督，探索走出了一条符合中国特色的发展道路[15]。新时代，党内巡视制度正处在由治标为主向标本兼治的质量并行阶段，巡视制度作为加强党内政治监督的一项重要举措，不受其他机关或个人的直接干涉，旨在通过发挥巡视利剑的威力和作用，不断铲除一切损害党的先进性和纯洁性的腐败毒瘤，巩固和加强党的领导，增强党内监督实效。