国土空间用途管制的宪法规范分析

摘 要：我国国土空间用途管制作为一种重要的国土空间治理手段，是在生态文明建设的时代背景下，以“山水林田湖草是一个生命共同体”理念为指导，由土地用途管制逐步演变而来的。我国宪法有关国土空间治理的规范，经历了从1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法再到1982年宪法及其嗣后五次修正的历史嬗变，已经日臻完善，为国土空间用途管制提供了基本的宪法依据，但在新形势下，需要通过宪法解释或修正以及宪法的立法转化，在宪法规范的指引下，实现国土空间用途管制的法治化。

关键词：宪法;生态文明;国土空间;用途管制

[中图分类号] D911 [文章编号] 1673-0186（2022）002-0116-012

[文献标识码] A     [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.009

以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度是构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系的重要保障。从现阶段来看，国土空间用途管制的制度依据主要表现为政策性文件和各单行法中的相关规定，存在着缺乏权威、统一的法律规定以及碎片化现象比较明显、相关规范之间不协调、不衔接甚至冲突等问题。宪法作为根本大法，具有最高法律效力，若能在宪法上寻找到相关的规范依据，就可以为国土空间用途管制的法治化提供坚实的宪法支撑。为此，本文拟通过对我国宪法中有关国土空间治理的相关规范的历史演进进行梳理，分析国土空间用途管制的宪法依据及其规范意义，以期厘清国土空间用途管制的宪法渊源，并以宪法规范为指引，提升国土空间用途管制的法治化水平。

一、国土空间用途管制的概念界说

严格意义上讲，“国土空间用途管制”这一概念在我国学术和官方话语体系中正式出现和被广泛使用的时间并不长，迄今在宪法和相关单行法律中也并未使用这一概念。20世纪80年代初，我国开始从经济学或经济地理学的角度对国土问题展开研究，当时“国土”一词多出现在国土资源开发、利用、保护、改造的相关国家政策中。2010年国务院印发的《全国主体功能区规划》中明确提出“国土空间”这一概念，并将其界定为国家主权与主权权利管辖下的地域空间，涵盖陆地空间和海洋空间，是国民赖以生存和发展的场所和环境[1]，也是各类自然资源和建设活动的载体。2012年党的十八大报告中明确指出“国土是生态文明建设的空间载体”，要“建立国土空间开发保护制度，并将国土空间划分为生产、生活、生态空间（以下简称“三生”空间），不同空间类型发挥不同的功能作用，注重经济、社会、生态效益的协调统一”①。而“管制”一词在法学上被普遍认为是政府机关及具有独立法律地位的社会组织，为了实现社会公益，按照法律的明确规定，采取限制、激励等方式约束和指引市场主体相应活动的行为，立法表现为限制市场主体权利、加重其义务或不对称配置其权利义务[2]19。从世界范围来看，19世纪末开始，管制作为一种强制性管理手段开始应用于土地利用规划、城市规划和管理等空间治理领域，目的在于对开发建设加强监管、维护公共利益、保护自然资源、改善生态环境[3]23。

在我国，随着城镇化和工业化的快速推进，对空间资源的竞争在20世纪90年代中后期愈演愈烈。为应对市场失灵，矫正市场配置中产生的负外部性，国家开始重视空间资源的用途管制。自1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，国家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是对耕地的保护，而地方经济发展的需求与耕地占补平衡目标之间的矛盾，使得地方政府开始挤占绿色生态空间，从而导致区域生态环境的破坏。因此，2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出要解决优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。同时将国土空间用途管制扩大到所有自然生态空间。但此时仍是以各生态要素分部门管理的形式开展用途管制。随后，为贯彻山水林田湖草生命共同体理念，原国土资源部印发《自然生态空间用途管制办法（试行）》，并在6个省市开展试点[4]，正式将所有生态要素视为不可分割的整体统一进行用途管制。为更好地协调城镇空间、农业空间、生态空间三者的关系，防止过度倚重生态空间用途管制，2017年党的十九大报告提出，要“加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，……统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”②。“国土空间用途管制”这一概念正式出现在党的全国代表大会的报告中，意味着国土空间用途管制在整个国土空间治理体系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重视。随后，在2018年国务院机构改革中，新组建了自然资源部，统一行使所有国土空间用途管制职责，通过规划编制、实施、监督等管理事权的整合，实质性地构建起了具有中国特色的统一国土空间用途管制的职能体系[5]。2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》），提出要“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制……对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。因地制宜制定用途管制制度，为地方管理和创新活动留有空间。”①同年，党的十九届四中全会出台了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出要“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，完善主体功能区制度”②。至此，全域统筹的国土空间用途管制局面基本形成。

然而，迄今为止，国土空间用途管制虽在一系列政策性文件中被频繁提及，但这些文件却均未就这一概念进行释明，更谈不上对这一概念的法律界定。目前，学界对国土空间用途管制的研究存在于不同学科，也未能就“国土空间用途管制”的概念作出统一的界定，可谓众说纷纭、见仁见智，例如：林坚等认为，“国土空间用途管制本质是政府为保证国土空间资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和生态环境的协调发展，编制空间规划，逐级规定各类农业生产空间、自然生态空间和城镇、村庄等的管制边界，直至具体土地、海域的国土空间用途和使用条件，作为各类自然资源开发和建设活动的行政许可、监督管理依据，要求并监督各类所有者、使用者严格按照空间规划所确定的用途和使用条件来利用国土空间的活动”[6]。严金明等认为，“国土空间用途管制的本质是政府使用资源管理权和空间治理权对自然资源利用进行管理的行为，是以行政许可为主的管理方式。国土空间用途管制立足于自然资源的空间载体监管，是空间治理体系的逻辑起点和自然资源生产监管的重要基础，是国土空间规划的落实手段与保障机制”[7]。杨壮壮等认为，“国土空间用途管制以国土空间规划为前提，是对各类空间资源要素准入、转用、实施等环节的监督、管理，对所有国土空间范围内的开发利用与功能提升活动所进行的管制行为”[8]。田双清等认为，“国土空间用途管制是对空间利用行为主体可能产生的一切空间利用行为进行的管制活动，是一个复杂的多维系统。国土空间用途管制是在确定空间用途及开发利用条件的基础上，通过国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等环节对耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地、海域等所有国土空间用途或功能进行监管。换言之，国土空间用途管制是对国土空间资源的‘定性、定量与定位’，即对用途、规模、强度以及地域国土资源可用性等行为的约束和管制”[9]。

我们认为，纵然以上这些定义各不相同，但都肯定了国土空间用途管制本质上是一种国家公权力的行使，其以空间规划为前提，对国土空间进行分区分类，以此明确每一具体空间的资源状况和使用条件，并对在此基础上所产生的所有开发利用、用途变更行为进行监督管理。如若进一步分析“国土空间用途管制”的内涵，可以发现：国土空间用途管制的目的是统筹推进“五位一体”总体布局，实现“三生”空间的均衡发展，达到经济、社会、生态效益协调统一，它是生态文明建设的现实需要和重要支撑;管制的主体（即管制者）是行使国家管理职能的中央人民政府和地方各级人民政府;管制的对象是“国土空间”，既包括国家的领土、领海等主权空间，也包括附载于国土空间上的各种自然资源要素;管制的内容包括确定用途和规模、用途转变、强度变更等，是一种全方位、全过程的管制;管制的手段主要是国土空间开发利用许可、用途变更审批和开发利用监管等;管制的法律性质属于政府的行政管理行为。

二、国土空间用途管制宪法规范的历史嬗变

中华人民共和国成立至今，先后有过1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。1982年宪法又历经了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正。回顾我国宪法的变迁历程，在多数情况下都包含了国土空间治理相关宪法规范的变化，而这些变化的背后都有着深刻的时代背景和深层次的经济社会原因。

（一）1954年宪法至1978年宪法：以土地和其他自然资源权属确认为中心

1954年宪法作为中华人民共和国第一部社会主义性质的宪法，担负着从法律上确认生产资料社会主义公有制的重要使命。第六条规定“矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有”，确定了关系全民利益的重要自然资源的所有权。彼时土地改革使农民分得了土地，实现了耕者有其田，为确认和保护农民利益，第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”。第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有”，这既可以理解为城乡土地和其他生产资料权属变更的规定，也可以理解为是关于城乡土地和其他生产资料用途转用的规定。

第六条中首次使用了“海陆资源”这一概念，意味着国家已经意识到海洋是国土空间的重要组成部分，海洋资源是国家重要的自然资源，并把海洋和海洋资源纳入国土空间治理的范围。同时，第十一条第三款规定，“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”。这标志着环境保护已经列入了国家的议事日程，并且作为宪法原则确认下来，为后来的环境保护和自然资源立法以及强调生态空间保护、注重生态效益的国土空间用途管制奠定了宪法基础。毫无疑问，这是我国环境保护和生态文明建设史上的一个明显进步。

从1954年宪法到1978年宪法，我国正处于社会主义革命和建设时期，因此该阶段主要以土地和其他自然资源（特别是关系全民利益的重要自然资源）权属确认为中心，用途管制方面基本处于空白状态。虽有环境保护的概念提出，但仅为宪法条文之下的一款，似作为经济建设的补充而存在，并未彰显其独立性。

（二）1982年宪法及其历次修正的相关规定：用途管制的逐渐形成与不断完善

1982年宪法是在我国改革开放后制定的，它科学地总结了我国社会主义革命和建设的丰富经验，是一部适应社会主义现代化建设和改革开放需要的、有利于发展和稳定的、具有强大生命力的社会主义宪法[10]468。第九条首次划分了国家所有和集体所有的自然资源范围，并且同此前的历次宪法文本相比，新增了“山岭、草原、滩涂等自然资源”。在第十条中首次对城市的土地权属、农村和城市郊区土地的权属以及农村宅基地、自留地、自留山的权属作出了较为完整、系统的规定，至于对土地实行征用的条件，则恢复了1954年宪法“为了公共利益的需要”的规定。可以说，这是中华人民共和国成立以来第一次对土地问题作出全面而系统的宪法规定。此外，在这部宪法中还首次规定“国家保障自然资源的合理利用”“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”等内容。这些规定意味着，国家作为政治实体负有保障自然资源合理利用、保护和改善生活环境及生态环境的职能职权和职责，而社会组织和公民个人则负有合理利用土地、不得侵占和破坏自然资源的义务。

1988年宪法修正案第二条把宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这样的修正顺应了社会历史发展潮流，适应了发展市场经济和推进工业化、城镇化进程的需要，为后来的土地管理制度改革提供了宪法保障，也为土地用途转用提供了宪法依据。

1993年宪法修正案第六条把宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”这一修正改变了我国政社合一的人民公社体制，减少了农村政权机关对农业生产经营的行政干预，增强了广大农民群众的生产积极性。[10]477这样的修正意味着农民对集体所有的土地享有了使用权和经营权，土地所有权与使用权及其经营权的分离进一步促进了农业生产和农村经济的发展[13]。