高质量发展背景下政府经济发展职能绩效水平特点

摘 要：政府作为经济社会活动管理者，履职效果直接影响一个地区经济发展。通过评估317个地市级政府经济发展职能绩效水平，研究发现，地方政府经济发展职能重心已由过去片面“追求经济快速增长”向注重“促进经济结构转型升级”转变;地市级政府经济发展的东中西区域绩效水平差距有所缩小，但“东高西低”绩效梯次格局仍未发生变化，东部地区依然是中国经济增长的压舱石，而经济增长绩效水平持续下滑的东北地区则影响了全国政府经济增长绩效水平的提升;“南北”政府经济发展绩效水平差距问题逐步凸显，区域内城市群一体化发展成为助推区域经济增长的重要支撑点。由此，加快推动区域经济发展一体化，尤其是城市群一体化建设，统筹规划东、中、西以及东北地区经济产业结构布局，发挥“南北”经济发展相对比较优势，挖掘不同地区经济转型发展的嵌入融合点，推动地区产业结构升级转型，将成为政府推动地区经济高质量发展的重要方向。

关键词：政府绩效;经济发展;经济增长;经济结构

基金项目：中国社会科学院创新工程项目“行政体制改革与地方政府绩效评估研究”（ZZX22B01）。

[中图分类号] D630 [文章编号] 1673-0186（2022）004-0024-016

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.004.002

发展是基础，经济不发展，一切都无从谈起[1]。在我国经济快速发展过程中，政府是推动经济发展的主要力量。经济管理职能是我国政府职能的核心内容之一[2]。科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求[3]。尤其是随着党和国家对“充分发挥地方政府的能动性”的肯认和强调，地方政府作为经济发展中的独立主体，在推动我国经济发展中的作用越来越重要[4]。当前，我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区，尤其是经济发展正经历“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”三期叠加，政府面临着如何在经济增速下行压力下，优化经济产业布局、解决区域内发展不平衡、挖掘经济增长点、推动经济高质量发展等重大现实课题。对政府经济管理职能履行效果展开评估研究，不仅有利于全面总结政府经济管理职能履行经验特点，而且有助于发现政府经济管理职能履行的短板弱项，进而推动完善政府经济管理职能，提升全面深化改革的效率与速度[5]。

一、问题的提出

在国际经济形势日益严峻，国内经济发展创新动力不足等客观因素影响下，自2010年以来，我国经济发展增速开始下滑。2010年国内生产总值增长率10.6%;2012年国内生产总值增长率下滑至7.9%，经济增速“破8”;2015年国内生产总值增长率则下滑至6.9%，经济增速“破7”。近年来，保持经济稳定增长，优化经济发展空间布局，着力解决由于发展不平衡不充分带来的一系列问题成为我国政府促进经济发展的主要工作方向。如何在提质换挡中保持经济持续稳定发展，对政府经济管理能力提出了严峻挑战。

党的十九大报告提出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。众所周知，东西部经济发展不平衡是我国经济发展长期存在的客观问题，为有效解决东西部差距，中央提出了“西部大开发”“中部崛起”“东北振兴”等战略规划，随着国家大力推动中西部发展，东西部经济发展水平差距缩小。近年来，有的学者提出当前我国经济发展“东西差距”已经逐渐演变为“南北差距”，而“南北差距”究竟有多大这一问题尚没有公断。作为区域一体化的重要抓手，城市群的发展，被认为是在新型城镇化过程中，实现“创新、协调、绿色、开放、共享”五位一体发展理念的重要途径。2018年11月18日，中共中央国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，明确指出要以京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区，成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群推动国家重大区域战略融合发展。那么，城市群一体化在推动经济发展过程中究竟处于一个什么样的位置？发挥了多大的作用？不同地区城市群在推动经济发展过程中又有哪些差异？以上问题，均需要通过对现有事实的评估才能找到答案。

政府经济发展绩效是政府经济管理活动的成效与结果，它能够直观地反映政府经济管理的有效性，并能够为今后的经济管理提供方向，有助于政府及时解决自我运行成本效益的问题[6]。政府经济管理的好与坏，即政府经济发展绩效，关系着国民经济发展水平，如何评判政府经济发展的绩效，加强政府经济发展绩效评估的研究，能为政府开展经济管理提供有力的参考[7]。刘瑞曾对我国政府经济管理绩效的内涵和意义进行了详细阐述，并对政府经济管理行为所占用和耗费的资源及其程度的评价指标和方法论等问题进行了探讨，并利用相关数据进行了实证分析[8]。也有学者认为，合理衡量政府经济管理活动的经济效益需要加强对政府经济管理社会活动成本的核算与分析[9]，但是其研究仅是理论层面的探讨，并没有结合地方政府实践对政府经济管理绩效评估进行深入比较分析。少数学者对地方经济和社会发展水平进行实证研究，比如陈玲等人使用 DEA 方法，以 CCR 和 BCC 绩效评价模型对福建省在新常态下的经济绩效进行了评价[10]。总体来看，当前学界对政府经济绩效研究大多停留在理论层面，实证研究相对匮乏，尤其是针对不同地区地方政府经济管理绩效的实证比较研究不足。基于此，结合我国政府经济管理职能，笔者基于中国社会科学院地方政府绩效信息数据库①，从经济增长、经济结构和经济效果三个方面测量和比较317个地市级政府经济发展综合绩效水平，以尝试回答上述几个问题。

二、政府经济发展职能绩效总体特点

在全球经济发展不景气，国内经济下行压力增大的背景下，政府作为“有形之手”，全面依法有效履行其经济发展职能，毫无疑问，对促进地区经济发展起到至关重要的作用。评估结果显示，地方政府在促进经济发展方面整体表现优异，经济管理职能中心由侧重增量带动向促进结构转型转变。不同地区地方政府经济管理绩效水平差异明显，呈现出“东高西低”与“南强北弱”的格局，城市群政府经济发展职能绩效的引领带动作用越来越重要。

（一）经济发展职能绩效水平整体稳中有进，地方个体差异进一步缩小

伴随国内经济发展增速放缓，我国地方政府经济发展职能作用越来越突出，政府在促进经济发展方面的投入和取得的效果总体向好;地市级政府经济发展职能履行效果之间的差异不断缩小。通过比较2010、2012、2014年全国地市级政府经济发展职能绩效平均水平发现，我国地市级政府经济发展职能综合绩效水平“稳中有进”。如图1所示，2014年全国地市级政府经济发展职能绩效平均得分5.09分（满分10分），分别比2010、2012年提高了0.03、0.02分。伴随着经济发展职能综合绩效水平的提高，不同地市级政府间经济发展职能绩效水平的差距也有所缩小。如图1所示，截至2014年，317个地市级政府市场监管绩效得分的标准差由2010年的1.53降低到了1.47，总体呈现下降趋势。进一步从极值差距水平来看，2014年地市级政府经济发展职能绩效最高分8.33分（湖南长沙），最低分2.08分（四川甘孜藏族自治州），两者相差6.25分，与2010、2012年相比，分别缩小0.21、0.5分。

（二）政府经济发展职能重心由“侧重增量带动”转向“促进结构转型”

我国经济发展进入了“三期叠加”的新常态，面临增速换挡、结构优化、增长动力转换等新变化。随着我国经济改革与发展内外部环境发生变化，政府经济发展职能重心势必也要发生转变，以适应经济发展新要求。评估结果显示，地方政府经济发展职能重心已由过去片面“追求经济快速增长”向注重“促进经济结构转型升级”、保障经济发展由粗放型增长向高质量发展转变。如图2所示，地方在带动地区经济增长方面的作用效力呈下降趋势，而在促进经济结构转变方面的作用越来越强，稳住了经济发展基本盘，推动力经济高质量发展。

全球经济发展速度放缓，国内经济发展面临不确定性因素的增加，都在一定程度上增大了政府拉动经济增长的难度，加上各地政府经济管理能力与水平参差，大大影响了政府在促进经济增长方面的成效。如图2所示，全国地市级政府经济增长绩效平均得分由2010年的5.04分下降到2014年的5.03分，且各地在应对经济增长下行压力方面作用效果差异也有所扩大，政府绩效得分标准差值由2012年的2.08上升到了2014年的2.16。在中央政府宏观政策调控下，地方政府已由过去单纯靠资源集聚、大水漫灌等粗放型经济增长的管理模式向“稳增长、调结构、保成效”的经济发展职能重心转变。从评估结果来看，地方政府在促进经济结构优化方面作用越来越明显，且各地方政府在促进经济结构转型方面效果差异水平不断缩小，这也进一步说明我国地方政府经济发展职能重心转向从供给侧结构性改革入手，通过以促进经济产业转型升级为突破口，寻找新的经济增长点，促进经济高质量发展取得了初步成效。

（三）“东高西低”的区域绩效水平梯次格局未变，区域内城市群政府的绩效引领带动作用突出

评估研究发现，“东高西低”的区域绩效水平梯次格局未变，东中西绩效水平的梯度特点变化不大。

第一，区域综合水平排序格局未变。如图3所示，东部地区地市级政府绩效平均水平在四大区域中仍排在首位，且地方政府绩效差异水平在四大区域中相对最小，这说明东部地区地市级政府在促进经济发展中仍然是地区经济发展的先行者。中部地区地市级政府绩效平均水平紧随东部地区，但不同地方政府绩效差异水平在四大区域中最大，侧面说明中部地区地市级政府经济发展职能绩效水平参差不齐，绩效改进空间余地较大。西部地区地市级政府经济发展职能绩效平均水平仍居骥尾，绩效改进空间最大。

第二，东中西绩效等级区域数量分布的梯次格局未变。从2014年地市级政府经济发展绩效等级分布来看，东中西部地区之间的绩效梯度特点更明显。数据统计显示，东部地区所辖地市级政府中有41个处于一等绩效水平，几乎占处于一等绩效水平地市级政府总数的70%，东部地区一半以上地市级政府经济发展绩效水平处于一等绩效水平。在其余35个地市级政府中，有26个处于二等绩效水平，只有6个处于三等绩效水平，没有地市级政府处于四等绩效水平。从上述数据中可以得出，东部地区个体绩效水平的优势突出。与之相反，西部128个地市级政府，只有8个处于一等绩效水平，处于二等绩效水平的也只有20个，处于一、二等绩效水平的地市级政府数量只有20%，80%的地市级政府处于三、四等绩效水平，与东部地区相比，差距一目了然。

第三，东中西区域内绩效差距水平格局未变。绩效等级区域数量分布反映了东中西部地市级政府绩效整体水平，那么，从区域内地市级政府绩效极值差距则能进一步看出区域内地市级政府绩效发展均衡性。评估研究发现，在区域内地市级政府绩效均衡方面，东部地区地市级政府绩效极值差距最小，西部最大。评估结果显示，与其他区域相比，东部地区地市级政府绩效无论是最高分还是最低分，都最相对较高，其中东部地区地市级政府绩效最低分3.95，高于其他地区，最高分仅低于中部地区，极值差距最小。与之相反，西部地区极值差距在四个区域中最大。

进一步从四大区域内的城市群发展来看，城市群政府经济发展职能绩效表现突出，引领带动作用日益凸显。如图4所示，山东半岛、珠三角和长三角地区地市级政府经济发展绩效平均得分均高于东部地区，这说明东部地区内城市群政府经济发展职能绩效突出，是推动区域经济发展的重要支撑点。武汉、关中城市群政府经济发展水平明显高于中部地区，西部地区的成渝、中原城市群政府经济发展职能绩效水平总体高于西部地区。如果从城市群政府绩效差异来看，绝大多数城市群政府经济发展个体绩效差异明显低于区域内地市级政府个体绩效差异，京津冀、山东半岛、珠三角、长三角地区城市群政府经济发展绩效差异低于东部地区，哈长城市群政府经济发展绩效差异明显低于东北地区，武汉、关中明显低于中部地区，海西与成渝低于西部地区，这进一步证明区域内城市群政府的绩效引领带动作用、集群优势十分明显。此外，图4数据也表明，虽然少数城市群地市级政府绩效平均水平虽然相对较高，但城市群内地市级政府绩效水平差异也较大，发展存在不均衡性。比如，长三角城市群政府经济发展绩效平均得分在区域排名中位居第3，平均得分水平较高，但从绩效差异水平来看，其政府经济发展绩效得分标准差值（1.12）高于东部地区（1.09），说明其城市群内部地市级政府经济发展绩效水平差异程度比整个东部地区还要高，发展不均衡问题突出。