粮食主产区农业绿色发展的关键问题及路径选择

摘 要：粮食安全始终是党中央、国务院高度关注的重大战略问题。粮食主产区在保障国家粮食安全中发挥着重要作用，实现粮食主产区农业绿色发展具有重要意义。在系统梳理相关文献的基础上，分析粮食主产区农业绿色发展的现状，以及需要解决的农业生产资源保护、农业生产环境改善以及农民收益实现三个关键问题，提出以创新理念引领农业绿色发展的方向、以保护水土夯实农业绿色发展的基础、以防治污染改善农业生产环境的质量、以强化设施提升农业生产系统的能力、以完善制度保障农业生产主体的收益5个方面的路径选择。

关键词：粮食主产区;农业绿色发展;关键问题;路径选择

基金项目：中国社会科学院创新工程项目“农业农村绿色发展理论与政策研究”（NFS2018A01）

[中图分类号] F326 [文章编号] 1673-0186（2022）007-0006-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.007.001

党中央、国务院高度重视粮食安全。习近平总书记强调：“如果我们端不稳自己的饭碗，就会受制于人。”当前，气候变化引发极端天气出现的频率不断加快，导致的灾害范围不断扩大，造成的灾害程度不断加深;国际政治形势不稳定因素依然存在，局部战争导致全球和平发展处于危机之下;始于2020年初的新冠肺炎疫情短期内难以彻底控制，由此对全球社会经济发展造成巨大影响。上述因素相互叠加，对我国粮食生产造成巨大的潜在危机。2022年中央一号文件明确提出，牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线。对粮食主产区而言，不仅承担着保障国家粮食安全的重大责任，而且对缓解全球粮食安全态势也具有举足轻重的作用。统计数据表明，2020年全国粮食产量为66 949.2万吨，粮食生产实现了“十七连丰”。其中13个粮食主产区粮食产量为52 597.5万吨，占全国粮食总产量的78.56%①。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央围绕生态文明建设提出了一系列新理念新思想新战略，以前所未有的力度抓生态文明建设，全国范围内推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，实现了生态环境保护的历史性、转折性、全局性变化。生态优先、绿色发展成为时代主题，人们日益增长的对优质、安全农产品的需求也成为消费市场的主旋律，由此倒逼农业发展必须实施绿色转型，提高绿色生态产品供给能力。在此背景下，实现粮食主产区农业绿色发展显得更为重要。因此，深入剖析粮食主产区农业绿色发展的困境，提出相应的实现路径，具有重要的实践价值。

一、文献综述及问题提出

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]人民对清新的空气、洁净的饮水以及优质安全的食物等需求，成为消费市场的主旋律。这一主要矛盾在农业生产领域表现为，人民日益增长的优质安全农产品需求与农业生态产品供给不充分之间的矛盾。为此，迫切需要转变农业生产方式，实现农业绿色发展。

学术界对农业绿色发展概念的界定、核心，到农业绿色发展的路径及对策开展了相关研究。一般认为，农业绿色发展是以资源环境承载力为基准，以资源利用节约高效为基本特征，以生态保育为根本要求，以环境友好为内在属性，以绿色产品供给有力为重要目标的人与自然和谐共生的发展新模式[2]。农业生产环境质量直接影响农产品的质量安全，对农业绿色发展具有重要的保障作用[3]。由此，在乡村振兴战略背景下，农业绿色发展的核心及关键是水土资源的保护，特别是水土资源质量的保护，这是实现农业绿色发展，保障农产品质量安全的根本[4]。也有学者认为，农业绿色发展是农业现代化的必由之路，土壤健康是农业绿色发展的基石[5]。事实上，资源利用对农业绿色发展有着更为显著的影响，合理控制资源开发利用强度、提高土地综合利用水平和耕地质量，更有利于促进农业绿色发展[6]。

以绿色发展理念引领中国农业绿色发展，要在理解绿色发展内涵的基础上，着力培育全社会的绿色发展理念，处理好生产者、消费者和政策制定者等行为主体理念之间的关系[7]。事实上，农业绿色发展是一项系统工程、一项艰巨任务，对全面推动农村生态文明建设及乡村振兴战略具有重要意义。特别是“双碳”目标的提出，为农业绿色发展指明了新方向，同时也提出了新要求。新发展阶段，实现农业绿色发展，需要牢固树立以人为本、健康引领的理念，坚持质量第一、安全至上，全面提高绿色供给能力，满足人们日益增长的美好生活需要，助力健康中国战略的实施[8]。“十四五”时期，农业绿色发展应以绿色发展驱动农业高质量发展，通过抓落实提高政策实效;不断深化农业支持保护制度，向绿色生态方向改革[9]。事实上，农业绿色发展支持政策经历了从聚焦粮食增产到注重农产品质量提升、再到以绿色生态为导向的转变过程，在此过程中逐步实现了经济性、安全性和低碳性的体系化整合。新发展阶段，农业绿色发展支持政策应坚持底线思维，构建源头管控、产地环境监控、产业准入严控[10]。针对农业绿色发展面临的资源约束趋紧、面源污染严重、生态系统退化等严峻形势，需要通过体制机制创新促进农业绿色发展，特别是应完善农业绿色发展财政扶持政策体系[11]。

针对粮食主产区农业绿色发展，学术界也开展了一系列的研究。对粮食主产区而言，粮食生产安全是国家粮食安全的基石，体现在其粮食生产的数量、质量、结构、生态安全和风险防控上[12]。近些年来，毋庸置疑的是，粮食主产区产量连年增长的背后是巨大的生态代价[13]。研究表明，2001—2017年粮食主产区耕地压力总体呈下降态势，但2017年13个粮食主产区中仍有8个处于或高于临界压力区，种植结构、农民收入是耕地压力的主要驱动因子，但不同地区引起耕地压力变化的原因存在显著的空间异质性[14]。由于在生产过程中，对耕地保护没有给予足够的重视，粮食主产区普遍存在耕地质量下降趋势，粮食生产安全受到一定影响，对保障国家粮食安全的能力构成威胁[15]。近些年来，由于多种因素的影响，粮食主产区也出现了耕地撂荒现象，严重影响了粮食生产安全。有研究表明，粮食主产区耕地撂荒率约为5.85%，粮食损失比例达4.69%[16]。耕地保护是确保粮食生产安全的基础。粮食主产区的生态安全对保障粮食产量的可持续增长具有举足轻重的作用，其主要任务是用可持续且更有效的粮食生产技术替代不可持续的低成本的粮食生产技术，用农林、农牧复合经营替代单一的粮食生产经营，并构建相应的体制机制和政策体系[17]。为此，应积极扩大休耕规模和范围，正式建立目标多元化、模式多样化和实施常态化的耕地休耕制度[18]，根据不同种植模式和轮作休耕制度安排，制定轮作休耕补助政策，确保补贴政策执行到位，增加农民收益以及获得感。同时，要建立监测评估机制及轮作休耕绩效考核办法，借助信息化技术，健全耕地质量监测网络，适时开展动态监测，强化耕地轮作休耕的过程监管和成效考评，为耕作休耕补贴标准提供参考依据[3]。

农业生产是全球碳排放的第二大来源。粮食主产区政策作为保障国家粮食安全的核心政策之一，在实现粮食产量长期稳定增长的同时，能够有效地减少农业碳排放总量，降低农业碳排放密度和强度，其作用效果分别为10. 74%、10. 35%和15. 27%。因此，从长期来看，需普及推广绿色生产技术，降低粮食生产对化学投入品等的依赖，逐步向低碳的生产模式转变[19]。研究结果表明，粮食主产区种植业领域总体呈现“高碳—低效益”特征，而畜牧业领域却表现出“低碳—高效益”特征[20]。“双碳”目标的提出倒逼农业生产方式的绿色转型，从产前绿色投入品开发使用，到产中绿色技术模式的创新，到产后农业废物的资源化利用，全链条实现面源污染物流量的减少，推动农业绿色发展[8]。

上述文献从不同侧面对粮食主产区农业绿色发展进行了研究，为本研究提供了理论参考和实践借鉴。本文拟基于粮食主产区农业绿色发展概况的分析，剖析实现粮食主产区农业绿色发展中的问题，探索实现粮食主产区农业绿色发展所面临的困境，并提出相应的实现路径。

二、粮食主产区农业绿色发展概况及问题剖析

系统梳理2012年以来中央经济工作会议精神发现，2012年是我国粮食安全战略转变、推动供给侧结构性改革的起始之年，针对这些问题的应对措施和解决方案也体现在随后历年的中央经济工作会议之中。基于这个考虑，本部分的数据分析以2012年为基准点。

（一）粮食主产区农业绿色发展的总体情况

众所周知，粮食主产区在保障国家粮食安全中发挥着重要作用，其农业绿色发展将会引领我国农业绿色发展的方向。2020年，13个粮食主产区粮食播种面积为88 070千公顷，占全国粮食播种面积的75.42%;其中，稻谷播种面积22 496千公顷，占全国稻谷播种面积的74.80%;小麦播种面积为19 191千公顷，占全国小麦播种面积的82.08%;玉米播种面积为32 165千公顷，占全国玉米播种面积的77.95%。从粮食产量来看，2020年全国粮食产量为66 949.2万吨，13个粮食主产区的粮食产量为52 597.5万吨，占78.56%。其中，稻谷产量为16 348.7万吨，占全国的77.17%;小麦产量为11 618.2万吨，占全国的86.54%;玉米产量为20 738.2万吨，占全国的79.56%。表1是2012—2020年粮食主产区粮食生产主要指标占全国的比例，从中可以看出，粮食主产区粮食产量依然以投入要素为基础来实现，但二者之间的关系呈现出趋于脱钩的方向。

（二）粮食主产区农业生产中要素投入情况分析

事实上，粮食主产区农业生产综合生产能力的实现以及持续保持，依然是建立在各种要素的投入基础之上。本文重点对粮食主产区的耕地、水资源、化肥使用情况进行分析，分析在区域层面、省级层面上展开。

1.粮食主产区粮食生产中的耕地资源情况

正如上面所提出的，耕地是粮食生产最基本的载体。由于当前耕地面积数据公布的滞后性，分析所用的2013—2017年耕地数据为自然资源部当年全国土地变更调查数据，2019年数据为第三次全国国土调查数据。粮食主产区耕地面积呈现出持续下降的态势，从2013年的89 102.8千公顷下降到2017年的88 934千公顷，减少了168.8千公顷，下降0.19%，呈现出逐渐下降态势;但从2017年到2019年耕地面积则出现了“断崖式”下降，减少了1 568.1千公顷，下降1.76%。从13个粮食主产区来看，耕地变化也存在着空间异质性，内蒙古自治区、辽宁省、吉林省、黑龙江省4省区，耕地面积是增加的，特别是内蒙古自治区、黑龙江省2省区，2019年耕地面积分别为11 496.5千公顷、17 195.4千公顷，与2013年相比，分别增加了2 297.5千公顷、1 331.3千公顷，分别增加24.98%、8.39%;其他9个省的耕地面积都在减少，其中四川省减少的幅度最大，达到了1 507.6千公顷，减少22.39%。导致耕地面积减少的原因可能包括如下方面：一是城镇化、工业化对耕地的占用，特别是优质耕地的占用;二是支线机场、高铁、高速公路等国家重大项目工程建设对耕地的占用。

表2是2012年以来粮食主产区粮食作物播种面积的变化率。从中可以看出，2013—2016年期间，粮食作物播种面积总体上呈现出增加的态势，这与2012年以来中央经济工作会议的战略部署具有很大的关系。2016年粮食播种面积比2015年只增加了0.40%，当年玉米种植面积下降了2.44%;此后连续3年播种面积都持续减少。这种变化的主要原因在于，基于对粮食品种的供需矛盾，各地主动优化农业生产结构和区域布局，适当调减玉米种植面积，采取“玉米改大豆”“粮改饲”“粮改油”等措施调整农业种植结构。直到2020年，粮食播种面积才有所增加，主要来源于稻谷播种面积的增加，小麦、玉米播种面积仍处于下降态势。

2.粮食主产区农业生产用水量变化

改革开放以来，粮食主产区的农田水利设施也得到有效改善，特别是近些年来，农田水利设施建设得到进一步关注，有效灌溉面积持续增加。从表3可以看出，从2012年到2020年间，粮食主产区有效灌溉面积增加了1 618千公顷，增长3.71%;同期，农业用水量则有所减少，减少量为130亿立方米，减少6.09%。从单位有效灌溉面积拥有的农业用水量来看，下降幅度较大，为462立方米/公顷，下降9.44%。农业用水比例比全国平均水平稍低1%，2020年与2012年相比，粮食主产区农业用水比例下降了1.5%。上述农业用水量减少的原因可能有三个方面：一是随着水资源越来越多地配置到工业、城镇生活等非农产业，农业用水得不到有效满足;二是一些节水技术在农业生产领域得到推广应用，提高了用水效率，减少了用水量;三是农业生产结构的调整，从耗水农作物调整为旱作农作物，从而节约了灌溉用水，导致农业用水量的下降。