我国民事诉讼调解政策的历史变迁与演进逻辑

摘 要：民事诉讼调解政策对民事诉讼调解制度的建构目标与运行方向具有决定性的指引作用，深度认知我国民事诉讼调解政策的历史变迁与演进逻辑是民事诉讼调解研究的重要论题。历史制度主义视角下，民事诉讼调解政策经历了“调解为主”“着重调解”“自愿合法调解”“调判结合”“调解优先，调判结合”“调判结合”六个历史时期。民事诉讼调解政策的演进深受民事司法制度与社会整合机制构成的制度结构的影响，民事司法制度改革调整了民事诉讼调解制度适用空间，社会整合机制转型改变了民事诉讼调解解纷资源配置方式。同时，受政策调整成本、学习效应、协同效应以及适应性预期的影响，民事诉讼调解政策演进过程中表现出明显的路径依赖。此外，社会矛盾纠纷状况变化带来的外部环境压力变化、党和法院不同时期工作目标的转换以及司法理念更替构成了民事诉讼调解政策演进的动力机制。

关键词：民事诉讼调解政策;历史制度主义;历史变迁;演进逻辑

基金项目：国家社会科学基金项目“社会主义核心价值观融入法治建设机理研究”（17VHJ009）。

[中图分类号] D915.2 [文章编号] 1673-0186（2022）008-0089-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.008.007

“民事诉讼调解政策系指党中央和最高人民法院在一定时期为实现诉讼的目标所发布的有关调解准则、指南以及针对调解的基本态度。”[1]民事诉讼调解政策对民事诉讼调解制度的建构目标与运行方向具有决定性的指引作用，深度认知我国民事诉讼调解的历史变迁与演进逻辑是民事诉讼调解研究的重要论题。尤其是在我国当前不断加强国家治理体系与治理能力现代化的背景下，加强制度现代化刻不容缓，科学、有效的政策引导是实现制度现代化的必要保障。中华人民共和国成立以来，民事诉讼调解政策已经历70多年的演进历程，影响民事诉讼调解政策演进的因素复杂多样，如果不运用适当的方式进行深入剖析，很难对其演进逻辑进行完整、系统的概括。对民事诉讼调解政策演进逻辑的研究，不仅能够拉长观察分析的距离，以便结合更多的历史背景与过程，帮助我们认识政策演进与相关影响因素变化之间的逻辑关系，也能对不同阶段的政策交替进行回溯，总结历史发展的宝贵经验，为未来政策的制定提供有益参考。目前学界鲜有以民事诉讼调解政策演进逻辑为对象的研究成果，本文尝试借鉴历史制度主义的分析框架，对民事诉讼调解政策的演进历程进行梳理，并尝试辨析其演进逻辑。

一、基础分析框架：历史制度主义

历史制度主义出现于20世纪80年代，是西方政治学中新制度主义的重要流派之一。新制度主义的分析路径强调制度的重要性，历史制度主义更是从联结着国家与社会的制度关系和制度网络出发来分析政治现象。历史制度主义虽然强调制度的重要性，但并不认为制度是因果链中的唯一因素，“利益、观念和制度三者间的结构性关系一直是历史制度主义关注的核心”[2]。历史制度主义对制度的关注一方面向下探求既定的制度对于公共政策的确切影响，另一方面也向上探求既定制度对某种观念的吸纳和加工，由此系统地提出制度自身的变迁规律[3]。由于对政治过程的分析本身是一种历史分析，制度对特定公共政策的影响也是一个长期的历史过程，对历史过程的追寻因而成为历史制度主义的基本分析方法。历史制度主义的分析框架由两种分析视角组成，即结构分析视角与历史分析视角。

（一）结构分析视角

结构分析视角是以制度为中心，从复杂整体之中各区域性结构以及要素之间寻找结果产生的原因。针对不同的研究对象，结构分析视角又存在两种研究路径：一种研究路径是将制度视为自变量，探讨制度对政策形成与变化的影响。一定时期的政策背后一般存在着相对稳定的结构性因素，即是以社会中诸多正式制度与非正式制度组成的制度网络为核心变量，以及利益、观念、环境等其他变量。结构性因素中的不同变量之间互动作用，最终导致政策的形成与变化。另一种研究路径则是将制度视为因变量，分析导致制度生成与变化的结构性因素。影响政策变迁的制度本身也会受到结构性因素的影响，其中核心要素是旧制度。此外，经济、政治、战争、改革、组织、观念等复杂要素均会对制度生成、转型、衰退产生作用。

（二）历史分析视角

历史分析视角是一种历时性分析视角，具体可以从三个方面予以阐释：一是时间框架。政治事件的发生往往是在一定的历史进程中出现，要考察某一事件的因果关系也需要通过追溯其发展过程的方式进行，尤其是诸多对政治事件产生作用的制度因素的变化是一个缓慢的过程，只有放在一定的时间框架中才能发现其特有的因果关系。二是历史分期。由于政治事件是在一定的历史进程中展开，历史进程中不同时期政策受到的结构性因素也会有所差异，将政治事件的发展历程分为若干个历史阶段，能够观察不同时期结构性因素与政治事件之间的因果关系。三是制度变迁。制度变迁包括路径依赖分析和动力机制分析。路径依赖指制度变迁中的自我强化机制，即制度一旦被选择后便会产生自我捍卫和强化，使得扭转和退出这种制度随着时间的推移变得越来越困难。动力机制是在制度存在路径依赖的情况下，依然推动制度变化的动力因素。

回顾我国民事诉讼调解政策的历史，可以发现民事诉讼调解政策随着时间的推移发生了明显的演进，推动其演进的因素呈纷繁复杂的状态。历史制度主义以中观层面的制度考察为中心，兼顾考察了宏观层面的外部环境因素与微观层面具体行动者的利益追求对政策演进的作用，为分析民事诉讼调解政策的演进逻辑提供了一种新颖的、系统的研究视角。因此，运用历史制度主义，分析由各种宏观、中观、微观层面因素共同作用导致的民事诉讼调解政策的演进逻辑，具有充分的科学性与合理性。

二、民事诉讼调解政策的历史变迁

以政策演进中的关键事件为节点对其进行历史分期，便于观察不同时期各种影响因素变化与政策演进的关系。民事诉讼调解政策演进中的关键事件主要表现为，特定时期与民事诉讼调解相关的重要会议、政策性文件、工作报告、法律及司法解释等。通过对上述材料的梳理，并结合学界关于民事诉讼调解政策阶段划分的学术观点，以下将民事诉讼调解政策的历史变迁划分为“调解为主”“着重调解”“自愿合法调解”“调判结合”“调解优先、调判结合”“调判结合”六个时期。

（一）“调解为主”时期（1949—1981）

中华人民共和国成立初期，民事司法解纷遵循“审判与调解的结合”的大原则，推行“马锡五审判方式”。在人民内部矛盾与敌我矛盾的二分法下，调解被作为化解人民内部矛盾的主要方式，民事司法也提倡主要运用调解化解民事纠纷。部分以裁判形式解决的纠纷在“马锡五审判方式”下，也是在调解协商的基础上形成双方都能接受的方案，并取得多数人的认同之后，再进行宣判[4]。在规范层面，“调解为主”最先在婚姻纠纷中得到明确规定。1956年《关于各级人民法院审判程序的总结》首次提出“调查研究，就地解决，调解为主”的“十二字方针”，1964年增加了“依靠群众”后发展为“十六字方针”。1979年《最高人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》再次肯定了“十六字”方针，并提出处理民事纠纷应当坚持调解，即便需要裁判也需要先经过调解。

（二）“着重调解”时期（1982—1990）

1982年《民事诉讼法（试行）》确立了“着重调解”的原则，即进入法院的纠纷应当着重调解，调解无效的应当及时判决。该原则的确立顺应了国家法制建设的需要，也有利于转变司法人员“重调解，轻裁判”的观念，但是民事司法裁判尚难以满足民事司法解纷需要，这一阶段民事司法实践中的大量纠纷依然需要依靠调解化解。1984年人民法院解决的民事案件中依靠调解解决的占85%，对化解民事纠纷，法院坚持群众路线与着重调解的原则。1985年经济类纠纷激增至22.66万件，对经济纠纷案件也实行“着重进行调解”的原则，经济纠纷主要由法院联合相关行政部门共同调解解决。1988年第十四次全国法院工作会议正式开启了审判方式改革，强调强化庭审功能。之后尽管法院解纷依然贯彻“着重调解”方针，但是开始强调对“着重调解”的全面理解与正确执行，侧面反映了民事司法对裁决方式的不断重视。

（三）“自愿合法调解”时期（1991—2001）

1991年《民事诉讼法》规定人民法院应当根据自愿和合法的原则进行调解，代表着诉讼调解政策取向转变为“自愿合法调解”，此次修法呼应了1988年第十四次全国法院工作会议正式启动的民事审判方式改革的相关内容。后续最高人民法院发布的相关文件在不断完善庭审制度的同时，也进一步明确法院调解适用的阶段与纠纷范围。1993年《最高人民法院关于印发〈全国经济审判工作座谈会纪要〉的通知》提出要改变目前的审判方式，强调当事人举证，充分发挥开庭审理的功能，对于能够调解且当事人愿意调解的，不仅开庭前可以调解，庭上庭下都能调解。1998年《最高人民法院关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》提出对于适用简易程序审理的案件，当事人同时到庭的，可以径行开庭进行调解，且明确了调解的适用范围。2000年《最高人民法院工作报告》强调在具体个案中对矛盾容易激化的纠纷充分运用调解化解。

（四）“调判结合”时期（2002—2008）

进入21世纪，由于社会矛盾化解需要，法院再次开始重视诉讼调解，民事诉讼调解政策进入“调判结合”时期。2002年肖扬在全国高级法院院长座谈会上提出将“加强诉讼调解工作，提高诉讼调解”确定为落实司法为民的重要举措，由此法院对调解的重视程度显著提升。2003年最高人民法院发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》中提到，人民法院审理虚假陈述证券民事赔偿案件，应当着重调解，这是20世纪90年代后第一次提倡“着重调解”的规定。2003年最高人民法院规定，对于六类适用简易程序的案件应当先行调解。“调判结合”时期的政策在提倡加大法院对诉讼调解运用的同时，强调要与裁判紧密结合。2004年《关于进一步加强人民法院基层建设的决定》提出要坚持“能调则调，当判则判，判调结合”原则。2005年《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》提出要坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的十六字工作方针。之后在2005年至2008年发布的多个关于社会主义和谐社会建设指导性文件以及法院工作报告中不断重申“十六字”工作方针。

（五）“调解优先，调判结合”时期（2009—2013）

2009年，最高人民法院在《2009年人民法院工作要点》中将“调解优先，调判结合”确定为民事司法原则，民事诉讼调解政策进入“调解优先，调判结合”时期。这一阶段的政策在内容上更强调调解在民事司法解纷中的优先适用性，要求将调解贯彻到立案、审判、执行以及信访工作的全过程，但在“调解优先”的同时，也要正确处理调解和判决的关系，以有利于纠纷化解、案结事了为目标选择解纷方式。2010年《关于进一步贯彻 “调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》提出要牢固树立“调解优先”的理念。2011年《人民法院为实施“十二五”规划纲要提供司法保障的意见》更是提出要建立覆盖刑事、民事、行政、执行等各领域的全程调解机制。2012年《民事诉讼法》规定了先行调解制度，这可以视为“调解优先，调判结合”政策进一步转化为立法规定。总体来看，这一阶段的政策在上一阶段的基础上更加强调了调解的优先适用，这也与法院调解的工作任务紧密相关。推进社会矛盾化解、社会管理创新以及公正廉洁执法是新形势下法院主要的三项工作任务，诉讼调解有助于法院参与到社会矛盾化解与社会管理创新中去。

（六）“调判结合”时期（2014—2020）

2014年《最高人民法院工作报告》中并未再提及“调解优先”，在表述上是要求在“坚持合法自愿原则，规范司法调解”的基础上展开调解工作。2014年最高人民法院的工作要点也仅提出了准确把握调判结合的要求。这表明民事诉讼调解政策再次回到了“调判结合”。2015年最高人民法院发布了《人民法院第四个五年改革纲要》，提出要建立以审判为中心的诉讼制度，全面贯彻证据裁判原则，完善民事诉讼证明规则，将诉讼调解与其他类型的调解相结合建立调解联动工作体系。2016年《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》提出健全委派、委托调解程序，引入社会力量参与诉讼调解。2017年《全国妇联、中央综治办、最高人民法院等关于做好婚姻家庭纠纷预防化解工作的意见》提出积极试行家事案件调解前置制度，落实离婚等案件应当调解的规定。2019年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（五）》提到人民法院审理涉及有限责任公司股东重大分歧案件时，应当注重调解。这一时期“调判结合”政策的特征在于，一是不再全面强调调解的优先适用，二是调解与裁判的结合更加突出二者功能上的差异，诉讼调解更多地被应用于与其他解纷机制或解纷力量的衔接，或是在部分特殊的纠纷类型被优先适用。