中国传统行政文化的当代价值及其启示

摘 要：廓清中国传统行政文化的存在基础，有助于科学地探究当代行政文化价值取向。从传统行政文化的存在基础来看，农耕经济基础孕育出的保守型行政思维影响了当代行政民主的建设，以宗法制度为政治基础的从政观念影响了行政决策的科学性，根植于儒学的行政理念和模式影响了法治行政进程的改革创新。同时，传统行政文化蕴含的民本思想、和谐思想、行政伦理对当代行政文化有着积极影响。为了有效发扬传统行政文化的优势、摈弃其不足，在构建当代行政文化价值过程中，通过延续实绩晋升、培育法治信仰、发挥群众监督的做法，树立民生型的行政思想、形成法治型的行政文化、推进参与型行政管理模式。

关键词：传统行政文化;当代价值;消极影响;积极影响

[中图分类号] G112 [文章编号] 1673-0186（2022）010-0121-012

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.010.010

对于中国传统行政文化，需要去其糟粕取其精华，推动其创新性发展、创造性转化。不同的历史条件下，传统行政文化呈现出不同的特点，当代行政文化应借鉴传统行政文化的积极意义，并在实践中摸索符合时代语境的价值取向[1]。因此，审视中国传统行政文化不能超越历史阶段来评价历史现象，而要结合当时的生存环境和历史条件进行分析。

传统行政文化发轫于夏、商、周三代，定型于两汉，因袭发展于隋、唐、宋、元、明、清各代[2]，以自然经济和官僚行政体制为基础，以儒家思想为核心，儒、道、法诸家融合互补的一系列思想、意识、心理、观念和道德规范的总称[3]。总体来看，“礼治”“法治”“德治”是传统行政文化的有机组成部分。“礼治”发源于“周礼”，以宗法血缘关系为基础的等级制度为核心，社会中清晰地分出“君、臣、民”三个等级，对应着“出政—行政/督政—受政”三种职能。“君权天授”“佐君父为治”的行政思维意味着统治者既有视天下国家为自己家族打拼出来的“私产” [4]的狭隘，也有“天子作民父母”的理想。“德治”的本质在于“仁政”和“民本”，要求行政者自身先要有垂范天下的“德行”，既出现过诸如“贞观之治”之类的善治局面，也易形成“青天文化”而掩盖真正的行政管理顽疾[5]。法治是相对人治来说的，要求主体合法、目的合法、内容合法，但也存在“刑不上大夫”的随意性、主观性和专制性特征[6]。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”[7]，这为构建当代行政文化体系指明了方向。全面深化改革引领了当代中国行政文化的新价值取向，主要表现在以下方面：在价值取向上从君主至上转向为人民服务[8]，具体体现为从息讼厌讼、法即是刑、法不外乎人情转到依法行政、明确法律底线、兼顾执法的力度与温度[9]，实现法治与德治相辅相成[10]。尤其在数字政府大力发展的背景下，当代行政文化具有高效性、开放性、服务性特征[11]。需要明确指出的是，传统行政文化根深蒂固、影响深远，既存在一些陈旧、残酷等不合理的文化成分，又存在长期历史经验沉淀下来的优秀理念和民族习惯。此外，以人民为中心是党领导下的中国特色社会主义行政文化建设的核心要义，要在借鉴人类文明的一切有益成果的同时，将其作为向现代化转变的价值基础。在这种情况下，两个方面的问题需要深入思考：一是传统行政文化对当代行政会产生哪些方面的影响？二是在行政文化构成方面，随着国家治理现代化进程的加快，传统行政文化在当代语境下必然要经历大浪淘沙、弃恶扬善的过程，那么哪些方面应该摒弃？哪些方面应该传承？

一、中国传统行政文化的产生基础分析

中国传统行政文化主要是统治型的文化，以镇压被统治者为手段来达到维护统治秩序的目的[12]，其存在的基础主要有：一是自给自足的封建农耕经济基础;二是以儒学为其生存背景的文化基础;三是以宗法血缘关系为主的政治基础。

（一）传统行政文化的儒学基础

中国文化经历了几千年的风雨春秋，有过辉煌，有过衰败，再而复兴。行政文化作为文化系统的一个分支，必然与其紧密相关。传统文化的主干是儒家文化。儒家文化从孔子算起，已有2 500余年历史。随着社会的变化与发展，儒家学说不断吸收道家、墨家等学派的思想，从内容、形式到社会功能不断发展。儒家学说在历史变迁中，经历了以下几个主要发展阶段。一是先秦时期的初始阶段。在这一个阶段，儒家学说以孔子、孟子和荀子为代表，主要在道德修养和行政治国方面提出了相应的主张。孔子主张“克己”“修身”和“为仁由己”;孟子强调“性善”，主张不断发扬人的“羞恶之心”“是非之心”“恻隐之心”“辞让之心”“求其放心”，力主推行“仁政”;荀子主张“兼爱”，提出“明分使群”“群居和一”的治国原则。他们提倡的政治理想在当时虽颇有影响力，但由于不符合诸侯称霸、群雄割据的乱世现实，统治者敬而不用[13]。二是两汉时期儒学的制度化和宗教化阶段。在这一阶段，荀子的儒家学说对汉初思想产生了很大影响，后来的大儒董仲舒接受了荀子的礼法并重、刑德兼用的思想，吸收了墨家“兼爱”“尚同”思想，以及道、名、法、阴阳等各家学说，在汉武帝时期推行“罢黜百家、独尊儒术”，使儒学不断向制度化、宗教化方向发展。东汉时期，班固撰写了《白虎通义》，把儒家学说转变为实际的社会政治律条和道德规范。三是两宋时期的发展阶段。在这一阶段由于儒学对人的自然情愫的束缚和局限，对人们的吸引力逐渐减弱，儒学在人们思想修养层面的作用先后受到玄学和佛教冲击，但仍然在政治制度层面保持着自己的位置。两宋时期儒家思想家借鉴佛道相关思想而得到进一步丰富发展。在周敦颐、张载、邵雍、程颢、程颐等“北宋五子”阐发易理的基础上形成了理学，后经朱熹的进一步深化，与佛道争抢思想主导地位，以充分发挥儒学的作用，强化儒学在政教两方面的功能。四是近代以来的“新儒学”阶段，在制度和思想意识层面，都相当程度地阻碍了社会改革和进步[14]。在西方经济、政治、文化的冲击下，人们对儒学进行了激烈的批判，对传统文化进行了全面的反思，从实际出发去其糟粕取其精华，儒学进入了“新儒学”时代。总而言之，封建统治者推行的科举制度和实施的思想专制制度，使儒家学说变成了官方意识形态，占据了中国传统文化的统治地位，儒家学说遂成为传统行政文化的社会文化基础[14]。

（二）传统行政文化的政治基础

中国传统社会政治行政架构的基础是宗法制度。中国古代宗法制度主要以血缘关系为基础，尊崇共同的祖先、严格尊卑长幼、规定继承秩序、划分宗族成员的权利和义务[15]。宗法制度缘起于父系氏族社会的父家长绝对权威的观念、父家长的财产继承程序、男性祖先的尊崇观念和祭祀祖先的各种仪式等。随着社会的发展，基于氏族制度这种以血缘关系为基础的政治秩序，逐渐发展成部落联盟。至秦汉统一，宗法制度又发展成宗法色彩浓厚的君主专制，主要表现在家族统治和君王天下、家族制度和家国同构，形成了亲亲观念、男性尊崇观念、父权观念、孝悌观念等等，这种以血亲名义建立起来的制度成为调节统治阶级内部利益、维护封建地主阶级世袭统治和奴役劳动人民的工具。这种宗法色彩浓厚的君主专制主要包括以下几个方面。一是世袭制度。君权神授，皇帝权力至高无上，代天行使一切大权，普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣，皇帝作为封建社会历朝历代的最高统治者，一直持续了两千多年，直到辛亥革命才成为历史。二是行政官制。秦朝推行三公九卿制，隋文帝推行三省六部制，宋太祖将宰相的职权一分为三，增设参知政事、枢密使和三司使，元世祖设立了中书省、枢密院和御史台，明太祖结束了三省制度，实行内阁制，清代设内阁、置六部、设立军机处，中国的君主专制走向了巅峰也开始转向没落。三是选官制度。自汉代始，中国就建立人才选拔制度，察举制是两汉选用官吏最主要的途径。到东汉末年，察举制为门阀世族所操纵和利用，滋生了种种腐败。魏文帝时创建了九品中正制，是盛行于魏晋南北朝时期主要的选官制度。隋文帝废除九品中正制，采用分科考试的形式选拔官员;隋炀帝设置进士科，科举制形成[16]。唐代明确以进士、明经两科为主;增加科目、人数，设殿试，并成定制。北宋科举制更加成熟，在程序上分为乡试、省试、殿试三级，录取权由皇帝直接掌握[17]。明代科举设八股取士制度，严重束缚了学子的思想。1905年清政府废除了科举制度，推广学堂，咸趋实学，将育人、取才合于学校一途。至此，在中国历史上延续了1 300多年的科举制度落下帷幕。在中国古代，世袭的帝位、集权的官制，再辅以限制思想的选官制度，使以血亲关系为基础的宗法制与以君主集权为中心的封建官僚政治紧密结合在一起，构成了中国传统行政文化的政治基础，并形成了相应的行为准则，规范着社会、生活和行政等领域的行为。

（三）传统行政文化的经济基础

经济是文化发展的物质条件，虽然文化发展并不完全与经济发展同步，但文化发展归根到底要受到物质文明发展水平的制约。离开经济这个基础，文化发展就因失去基础而成为空谈。中国传统行政文化的基础是自然农耕经济，其特征是自给自足的农业经济和小农生产方式，主要是解决吃饭穿衣两大基本问题。在中国传统的自然经济中，土地是首要生产资料，土地的归属问题是最受关注的问题。在氏族社会，土地属于氏族集体所有，发展到夏商周时期，土地则归“王”所有，尽管西周天子推行分封制，但是各诸侯只有土地使用权而没有土地所有权。到西周末期，井田制开始出现，有公田和私田之分，土地的归属出现了私有化，土地买卖促成了以家庭为单位的生产形态，个体经济成长起来。当然，在古代商品经济也是存在的，《尚书·酒诰》中说，殷民“肇牵车牛，远服贾用，孝养撅父母”，说明商代就已经存在职业化的商人。自周代始，统治者就将商业视为一种贱业，认为农业是帝王之根基，帝王每年都要举行农耕的仪式，凸显农业是成就帝王大业的经济基础。统治者倡导农业还有利于提醒统治阶级内部不忘农事的艰辛，在整个社会倡导勤劳简朴的观念，强调人生在勤，不索何获。中国古代一直是以自给自足的自然农业经济为主，虽然商品经济也在一定程度上存在，但是由于统治阶级一直重农抑商，商品经济始终对农耕经济存在着严重的依附性。因此，自然经济所伴生的保守思维、怀旧情绪、短视习惯不同程度地影响了政治和文化的发展，长达数千年的农耕经济使中国文化具有极大的耐受性、凝聚性、包容性和保守性。

二、传统行政文化对当代行政理念的积极和消极影响

中国传统行政文化对当代行政理念有积极和消极两方面的影响。必须对传统行政文化予以合理的扬弃，对传统行政文化的双重影响进行简要分析，以便对当代行政文化建设做出积极贡献。

（一）传统行政文化对当代行政理念的消极影响

一是保守型的行政思维影响了当代行政民主建设。中国传统行政文化以农耕经济为基础，农耕经济所孕育的农耕文化则是一种保守型的文化，开拓性不强，映射到民族心理上则是稳定平静、自我封闭，反映到行政文化中则是按部就班、故步自封和阻碍创新。因此，在历史上，无论哪次政治变革，都要付出惨重的代价，即使很多变革能够成功开始，也都以失败而告终，例如王安石变法、张居正变革、百日维新等都是短命的政治变革。这些变革创新之所以最终失败，源于改革面临的守旧阻力太大，源于“祖宗之法不可变”的思想障碍，源于长期封闭保守的短视思维。在传统保守型行政思维的影响下，行政官僚的思想也相对保守，映射到对权力的态度上是对权力的过分看重，将公权据为己有，实行家族式的统治，行政官僚或以血亲、或以门生为纽带，形成朋党，导致行政决策不透明，行政事务拒绝与外界交流，拒绝公开决策信息和决策过程，老百姓无法参与行政事务，无法对决策过程进行监督，行政民主被完全抛弃。这种保守型的行政思维一方面促成了行政权力的私有化，另一方面显示出了统治者的“权威性”和“神秘性”。最终导致行政人员墨守成规、按部就班地处理政事，民主和清廉也主要靠行政者的道德良心进行维持。由于这种保守型的行政思维在中国古代演绎了数千年，导致人们的思维意识上的固化，这对于当代行政民主的建设不免造成认识上的羁绊。

二是官本位的从政观念影响了行政决策的科学性。中国古代沿用千年的科举制度，被老百姓奉为唯一一条走出农门的道路。唯有发奋读书，一步一步考秀才、中举人、获进士、出仕为官，才能光宗耀祖、彰显门厅。读书不是为了求知，而是为了求仕，为官后才能名利双收。在中国古代，当官意味着权力的拥有，民间有“一人为官，鸡犬升天”的俗语;意味着生活的富足，有“三年清知府，十万雪花银”的说法;意味着地位的特殊，有“礼不下庶人，刑不上大夫”的规则。正是这诸多的利益所在，促成了“官本位”价值观的形成。因此，入仕为官和官阶晋升成为许多人的人生追求。《儒林外史》中描写的范进中举就是中国古代文人追求仕途的典型，范进穷困潦倒，一生读书求仕，以求得“城里张府上那些老爷，都有万贯家私，一个个方面大耳”的生活，五十四岁得以中举，喜极而疯。普通百姓倾其所有、穷尽一生而得来的“官”，自然倍加珍惜，势必官气十足。由于这种观念的影响，行政官僚更看重自己手中的权力和自己的官位，未进入官场者，则想尽千方百计进入官场，一旦进入官场，则又通过各种手段，争官、要官、夺官和保官，对此，晚清小说《官场现形记》给予很现实的描写。这种观念沉淀到当代人思维中，对有“官本位”观念的一般百姓而言，则认为为官就是一张报纸一杯茶、家富势足颐指气使;对有“官本位”观念的行政人员而言，则服务欠缺、独断专行，视公权为私器，严重影响了行政决策的科学性。