社会组织参与应急治理的法制构造

摘 要：社会组织参与应急治理，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，亦是应急治理走向多元化、社会化的现实需要。尽管我国已经建立了层级较为完备的应急治理法律体系，但通过法规检索发现，社会组织参与仍然缺乏详细与可操作化的规定。今后应以科学定位、权责明确、依法自治为目标，重视参与广度与深度的结合，明确应急治理角色定位，构筑全生命周期参与体系，建立多维路径参与范式。同时需完善激励与保障措施，其中激励措施需实现成本与效益兼顾，做到经济、政治、社会心理激励相结合，而保障措施则应做到效率与公平并重，构筑多主体监管体系，完善主被动结合机制，建立高效协调救济路径。

关键词：社会组织;突发事件;应急治理;激励机制;社会共治

基金项目：国家社会科学基金一般项目“城市更新中促进绿色建筑发展法律机制研究”（21BFX136）;重庆市社会科学规划项目“重庆市健全志愿服务体系研究”（2021NDYB094）。

[中图分类号] D912.1;C916 [文章编号] 1673-0186（2022）010-0108-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.010.009

一、问题的提出

在新冠肺炎疫情应对期间，“联防联控，群防群治”成为我国战胜疫情的有力武器。此中，社会组织通过承担宣传教育、环境整治、困难帮扶等诸多繁重工作，同党和人民一道，成为疫情防控中的重要力量。社会组织是指以自治、自愿为原则，以非营利为宗旨的机构化组织，强调最大限度地履行社会责任而非牟利，本质是“社会公众依靠组织化载体对公共事务进行自治或与政府合作治理”[1]。突发事件中，政府作为公权与权威的代表，具有法律赋予的权力与责任，理所当然在应急治理中发挥主导作用。但应清醒地认识到，基于公共资源有限、私主体需求多样以及突发事件频发等因素叠加，应急治理中政府并非全知全能。此中，社会组织填补了部分领域公共服务的空白，并提供了较之政府更具响应性的社会服务。一方面，社会组织具有专业性优势，可更好地针对突发事件需要提供专门服务以弥补公共产品的缺失。另一方面，社会组织具有民间性特征，在突发事件中可作为政府与公众沟通的桥梁，满足防控的多元需求。概言之，社会组织参与应急治理，既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，亦是应急治理走向多元化、社会化的现实需要。基于此，必须完善突发事件中的防控体制与机制，实现应急治理中社会组织科学定位、权责明确、依法自治，做到“补短板、堵漏洞、强弱项”。

以“社会组织”与“突发事件”为关键词在目前国内法学界最为常用与权威的北大法宝数据库进行全文检索发现，与之相关的有法律2部、行政法规17部、部门规章29部、地方性法规及地方政府规章37部，共计85部。为便于表述，上述文本包括合格主体作出的具有规范性内容的决议、决定、命令、通知、意见等。检索结果表明，我国已形成以《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称“《突发事件法》”）第三十四条①为核心的社会组织参与应急治理规范体系，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章。但是，虽然层级完备，与发达国家相比，我国社会组织介入应急治理仍处于边缘化状态，无论角色定位抑或权利义务均存在模糊性规定。如居于核心地位的《突发事件应对法》第三十四条中，以“其他组织”囊括社会组织，并仅以鼓励表述，缺乏社会组织参与应急治理详细与可操作化的规定。总的来看，我国社会组织参与应急治理主要存在以下困境：一是参与方式与范围不明，导致社会组织在应急治理中缺乏行为指引;二是激励措施不足，有效的激励措施是创造动机、鼓励行为、激发动力、实现目标的关键;三是如何保障参与秩序，只有实现社会组织的有序参与，方能发挥其高效功能以应对突发事件。基于此，本文围绕参与、激励、保障三个视角论述社会组织参与应急治理的不足与完善。

二、完善社会组织参与应急治理的方式与范围

社会组织参与应急治理旨在弥补突发事件中政府能力有限，避免应急路径依赖，基于为公共利益奉献的信念和使命，通过组织广泛性与权威性认可以期实现应急治理的效率最优。明确参与方式与范围，是发挥社会组织优势，调动最广泛社会资源参与应急治理的关键。

（一）明确社会组织在应急治理中的角色定位

在风险社会、信息社会、转型社会等多重背景下，风险渗透更为复杂、全面，其应对既需政府等宏观主体介入，亦需社会组织等原子化的个体参与。明确应急治理中社会组织的角色定位，不仅是治理体系现代化的必然要求，亦是政府角色的再确认，实质是“政府及其职能部门的职权重塑，是政府与社会关系的重新定位”[2]。但当前应急治理中的社会组织角色定位并未明确，从《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等行政法规中可看出，政府与社会组织依然处于“主导—依附”关系，社会组织缺乏相当的自主性与独立性。部分地方政府甚至认为，社会组织参与应急治理是“树立了自身外新的权威”[3]。政府观念直接体现在法律规范中，大量模糊性表述的使用，使得社会组织缺乏有效参与渠道。同时，社会组织自身亦秉承“政府中心主义”，并未正视其在应急治理中的优势，导致参与局限在政府命令下，具有服从性与片面性，缺乏长效机制，如2010年《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》中规定社会组织接收的社会捐赠交由政府统一管理，足见二者缺乏良性互动，体现了权力的傲慢与偏见。纵观域外，社会组织角色定位主要表现为三种模式：一是美国的代理制，社会组织是政府在部分领域的代表;二是欧洲的共生制，政府与社会组织相互影响;三是日本的互补制，社会组织作为公共服务缺失的补充[4]。总体而言，应急治理应是“多元主体基础上，各方相互依存、彼此信任、互动合作”[5]。尽管政府是应对突发事件的关键因素，但社会组织亦能在正确地把握应急需求上起到“四两拨千斤”之效果。因此，政府应意识到在缺乏社会组织参与的情形下，应急治理政策难以高效贯彻。

应当明确，社会组织参与应急治理，并非塑造新的权威以挑战政府，而旨在促进防控，联结政府与社会以提升治理效率，更非强调脱离政府的纯粹自治，乃是构建主体间的良性互动以促进合力达成，实现“1+1>2”的社会预期。基于此，政府与社会组织应建立应急治理的合作伙伴关系，前者并非应急治理的唯一主体，后者亦非附庸。一方面，政府可“借力”社会组织了解当地境况与需求以完善自身政策。另一方面，社会组织通过充当公共服务的提供者，将其理念嵌入政府行动中，实现政策倡导。但权力下放并不意味着双方的割裂，社会组织在突发事件中的作用通常是分散与重叠的，存在协调困难与资源匮乏问题，需要政府引导与支持。并且，社会组织因自身缺陷难以站在“全国一盘棋”的高度参与治理，过度自治可能导致决策与环境脱节，并最终由政府买单。因此，合作伙伴关系要求强化主体意识与责任意识，并权衡自身以适应突发事件的发展，双方互为补充，互为参照，尊重权利以规避局限，使应急治理从无序走向有序，从单极变为多元，从而促进整个治理体系的完善。

（二）构筑全生命周期参与体系

应急治理关联诸多公共资源与社会产品的调配与使用，社会组织基于民间性与包容性的优势，通过建立广泛的信任基础，运用财政体系之外的公益资源可有效缓解政府能力有限的窘境。因此，发达国家鼓励社会组织更多地参与应急治理，并强调突发事件的全生命周期参与。以美国为例，其倡导“减灾、准备、响应、恢复”四阶段参与，因各阶段目标措施有别需要不同类型与功能的社会组织参与，以应对突发事件的复杂性[6]。分析我国法律发现，社会组织参与集中在应急治理的事中与事后，事前规定较少，且具体描述不清，并多服从于政府的调度。如《交通运输突发事件应急管理规定》第十八条规定：“交通运输主管部门可以根据应急处置实际需要鼓励志愿者参与交通运输突发事件应对活动。”又如《云南省突发事件应对条例》第三十五条规定：“鼓励和支持社会力量参与事后恢复与重建。”

同时，构筑社会组织全生命周期参与体系，既有社会基础亦有现实需要。其一，根据中国社科院发布的《中国社会组织报告（2020）》显示，截至2019年底，全国共有社会组织86.63万个，涉及科研、教育、卫生、社会服务诸多领域。虽与发达国家仍存差距，但广泛分布的社会组织足以承接政府退出后的公共服务空白。特别是在应急治理专业化需求日趋严苛的当下，由于知识限制和信息不对称，政府单一主体极易出现决策失误，造成资源滥用与浪费，需要社会组织发挥其技术性优势以减少应急治理的成本损耗[7]。其二，当前应急治理严重依赖财政资源，基于经济学上的“棘轮效应”，财政支出易于向上增长而难于向下削减，纯粹财政应对可能使政府不堪重负。而社会组织参与应急治理能够缓解资金困局，根据研究显示，每千人中有一个社会组织将减少人均政府支出约1.20美元，这看似效果不大，若较之于大城市，相差几近千万美元[8]。因此，政府应鼓励社会组织提供更多基层社会服务以塑造良性治理格局。其三，信息时代下突发事件较之以往具有更高的传播性与更大的破坏性，并与转型社会的高风险相结合，若社会组织仅参与事中与事后，政府难以有效应对。相较于政府官僚制层级的效率低下，社会组织扁平化的结构与立足基层的现状，使得其在突发事件前可通过遍布各社区的成员进行宣传引导与灾害预警，实现灵活高效地贯彻政策目标[9]，并因非政府性、中立性和公益性等特质促使其在各个层面时刻关注、监测社会动态，基于自身的组织目标和成员崇高理念填补事前政府缺位与空白。

因此，构筑社会组织全生命周期参与体系已为紧迫需要。具体到内容表述，全生命周期应包含《突发事件应对法》所规定的预防与准备、监测与预警、处置与救援、恢复与重建四个阶段，并结合各阶段具体情形与社会组织自身特征，探索基于社会共治理念的参与方式，以最大限度释放社会的应急生产力，实现高效治理。

（三）建立多维路径参与范式

社会组织参与应急治理应是全生命周期体系内“通过自发自愿产生整体性行为从而达成良性互动”[10]，即主体间协同运转，有效分工，以维护受突发事件影响地区秩序为目的，实现个体力量的整合。目前，社会组织的参与方式局限在物资提供与社会教化等方面，如《突发事件应对法》第三十四条将参与范围限制在“提供物资、资金、技术支持和捐赠”，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称“《传染病防治法》”）第九条规定为“宣传教育、疫情报告、志愿服务和捐赠活动”，既未考量时间之演化，亦未鉴别应急之所需。参与方式不足将难以发挥社会组织的应有功能，从而造成社会资源的浪费。基于此，参照全生命周期的时间维度，社会组织参与路径既有相似又有所区别。

首先，预防与准备阶段。该阶段是扭转当前忽视事前参与现状，提高社会应急自救行动能力的关键。社会组织享有深厚社会信任，作为基层内部规范的践行者，通过提供多元社会服务，能够提升私主体的集体行动水平。一方面，社会组织可以开展广泛公民教育，使公民掌握突发事件中的基本行为准则、知识和技能，通过外部行为影响公民内心以驱动社会日常安全管理措施落实[11]。另一方面，社会组织亦应重视自身建设，关注组织管理者、志愿者等内部人员招纳、培养、训练。吸纳品格良好、热心公益且具有专业所长的志愿者，并开展人员培训、应急技术开发、物资储备以充分应对突发事件之不确定性。同时，该阶段应针对全生命周期特征进行针对性演练以实现社会资源高效匹配的应急目标。

其次，监测与预警阶段。防患于未然是应急治理的目标，通过“突发事件发生前的数据收集与信息检测等先导性工作，可以实现危机示警和灾情预报”[12]。通常，社会组织可利用其专业性优势识别风险，并通过风险信息上报协助政府进行风险评估。但是，政府基于维护社会稳定的现实考量与科层制官僚组织本身运作迟缓等因素叠加，在信息披露时存在“报喜不报忧”“集体失语”等现象。此时，社会组织使用社交媒体等渠道发布信息，既能保证公民知情权得以实现，又可引导公众有所戒备，降低未来应急治理集体行动的负担，并改善社会舆论状况，通过信息沟通最大限度保障社会秩序[13]。因此，应当鼓励社会组织成为“第一响应者”，利用数字工具拓宽信息源以“保障公众的表达权与知情权”[14]，尽可能遏制与消除突发事件发生的现实诱因，并提升治理的科学化、专业化水平，从而实现风险规避。