从“共同治理”到“治理共同体”:基层社会治理实践逻辑转换

摘 要：社会治理共同体是具有中国特色的治理话语创新，也是对社会治理目标的更高追求。社会治理提出以来，基层探索了丰富的“共同治理”实践模式，但是面临严重依赖党政推力、合作共治浅层悬浮、制度认同度低又难执行等新困境。“治理共同体”意指多元治理主体以共同体成员的方式组织起来，以共同体纽带激活内在动力、以共同体关系优化治理结构、以共同体规范完善治理制度。从共同体“纽带—关系—规范”审视治理“动力—结构—制度”，能够更加清晰地审视“共同治理”的问题症结，为破解困境指明方向。当前，基层社会治理亟待从简单“共同治理”走向“治理共同体”，包括在治理动力上从应激响应到日常韧性、从行政末梢到动员起点、从个体性到公共性;在治理结构上，从差异性到互补性、从表面到嵌入、从偏利共生到互利共生;在治理制度上，从行政场景到生活场景、从封闭到开放、从纸面到实效。

关键词：基层社会治理;共同治理;治理共同体;实践逻辑

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国残疾人家庭与社会支持机制构建及案例库建设研究”（17ZDA115）;国家社会科学基金项目“基于用户画像的西部农村老年人数字社会融入困境与对策研究”（22BSH090）。

[中图分类号] D630 [文章编号] 1673-0186（2022）010-0097-011

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2022.010.008

党的二十大报告明确提出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”，并再次强调“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。从2013年党的十八届三中全会首次提出社会治理、到2017年党的十九大首次提出共建共治共享、再到2019年党的十九届四中全会首次提出社会治理共同体，这不仅仅是中国社会治理话语体系发展嬗变，也是基于社会治理实践及其面临问题的反思：第一次是理念转变，从社会管理到社会治理，重点解决培育社会力量、激发社会活力问题;第二次是行动转变，从政府培育社会到吸纳社会共建共治共享，重点解决搭建共治平台、吸纳社会力量问题;第三次是结果转变，从简单“共同治理”到“治理共同体”，重点解决促进有机联结，形成治理合力问题（表1）。“共同治理”并不一定意味着高效治理，治理主体越多元复杂就越可能陷入集体行动的困境。德国心理学家林格曼的拔河实验发现，随着不断增加两边拔河的人数，每个人所用的力量反而越来越少，增加数量未必能达到力量累加的效果。社会治理重心在基层，社会治理共同体最重要的场域也在基层，如何破解“共同治理”困境、构建基层社会“治理共同体”是亟待研究的重大理论和实践问题。

一、“共同治理”及其困境

2013年，社会治理被提出，这就意味着“共同治理”实践探索的开始，在2018年民政部通过验收的40个基层社会治理和服务试验区中有30个试验区（占75%）的实验内容涉及“三社联动”“多元共治”“组织体系”等内容，“联动、协同、融合、体系、合作”成为高频关键词[1]。依托区域化党建、“三社联动”、网格化、民主协商、红色物业等创新实践，基层社会治理已然是共建共治共享景象，但是从文明城市创建、垃圾分类、物业业委会等现实问题来看，“共同治理”效能与基层社会治理需求还存在较大差距。“共同治理”陷入瓶颈并呈现出内卷化意味，体现于有“共同治理”的动力但是严重依赖党政推动、有“共同治理”的结构但是浮于浅层表面、有“共同治理”的制度但是有效性低。

（一）动力困境：严重依赖党政推力

工业社会以及市场经济的发展塑造了人类有史以来最极端的“向钱看”的观念，产生了拼命赚钱、精于计算的商业文明，人与人之间的关系、家庭血缘、爱情、友谊和社会关系，统统受到商业性个人利益的玷污与腐蚀[2]。利益分化导致个体之间的联系和认同变得越发脆弱，社会信任水平下降、熟人社会弱化、邻里互动和情感逐渐疏离。人们从集体走向个体，再从个体走向孤寂，公共利益消解、共同兴趣爱好消失、共同心理文化匮乏，引发严重的价值认同危机。随着开放性、流动性和异质性的增强，基层社会治理中共同性因素越来越少、非共同性因素不断增多，公共生活不再是生活共同体，公共领域中也不存在共同体意味。

另一方面，党委领导、政府负责是中国社会治理的特色优势。坚持党的领导能够把握历史主动，审时度势把握社会治理发展趋势和问题短板，分清重与轻、主与次、先与后，不断完善社会治理体制、机制和制度。党政推力在解决重大问题、复杂难题和基础问题上具有显著效能，但是基层社会治理也需要充分调动社会协同和公众参与力量，离不开广大人民群众的积极性、主动性和创造性。尤其是在基层社会治理中公众参与本应作为中坚力量，但目前存在形式参与多而实质性参与少、特定群体活跃而整体参与不足问题[3]。“社区干、群众看”现象突出，一边是社区苦于人手不够，一边是居民即使没事干也不愿参与。不少社区书记表示：“群众利己主义泛滥，集体主义淡薄”“群众主观意愿由政府负责”“私人利益观念较重，素质有待提高”“只提出问题，不参与解决问题”。

（二）结构困境：合作共治浅层悬浮

主体多元化是治理的前提条件，也是形成治理合力的难点所在[4]。基层社会治理主体包括党委政府、社区两委、各类社会组织、企业、驻区单位、社区居民等，各类主体之间异质性高而且自身内部存在分化，对合作共治的角色安排、互动过程和权责利平衡是极大挑战。

在角色安排上，基层社会治理主体容易陷入迷茫甚至冲突，包括政府行政抑或自治、市场商业抑或公益、社会组织使命抑或“活命”等。市场主体往往被置于基层社会治理之外，甚至被认为是潜在的侵犯者和麻烦制造者，例如物业管理引发矛盾的症结也正是在于物业企业的商业目标和公益目标常常有所冲突。社会组织具有专业性、非营利性使命，但其自身及成员也需要积极的社会认同、合理的薪酬待遇、职业上升通道等“活命”需求。部分社会组织为了“活命”，在与政府签订购买服务合同时，不以社会价值、专业价值为导向，而是以自利导向选择性执行，以降低服务质量减少成本，违背其专业性和非营利性优势。

在互动过程上，通过区域化党建、网格化、“三社联动”等平台实现了党政部门、政社、居民之间的连接，但不少仍然停留在组织覆盖和仪式化参与上[5]。例如，近年来区域化党建平台覆盖面和影响力不断增强，但是横向上社会组织、非公企业党建尚未投入足够的人力、物力和精力，对党建工作的重要性认识不足、积极性不高，有组织无活动现象比较普遍;纵向上辖区内党组织和机关、企事业单位党组织以及党员之间虽有不同的行政级别，但是没有行政隶属关系，缺乏实质性抓手。不少智慧化平台也由于基础信息不全面、联结用户少、数据共享不充分、应用较孤立、运营管理不善等原因，互联互通效率还有待提升。

在权责利关系上，街居之间行政压倒自治、部街之间条条牵制块块、基层组织之间相互推责而又争权夺利、基层组织与居民之间若即若离互不担责是关系失衡的集中体现[6]。社区权小责大利少，尽管从中央到地方多次出台文件明令基层减负，但实际上伴随治理重心下移，工作要求越来越高、责任越来越大，是一种“加压式减负”。社区发现问题会第一时间向上汇报，但是常见的结果是上级将皮球仍然踢回社区，甚至对未能及时处理问题予以考核惩罚。其后果是，不少社区在碰到真正问题时不愿提出、不敢上报，为社区治理留下安全隐患。公众“搭便车”现象也普遍存在，积极参与者需要付出时间成本和机会成本，未参与者也可能坐享其成，在无形中打击了参与者的积极性。

（三）制度困境：认同度低又难执行

制度有效是指制度因获得普遍性认同和遵守而实现了其预期效果的状态，这意味着制度是值得被承认，也是实际上被承认和执行的状态。当前基层社会治理制度文本数量和实际运行效果存在巨大落差，很多制度制定后便束之高阁，成为摆在门上、挂在墙上的摆设。迫于现实压力会将某些基层社会治理棘手问题纳入制度框架，但并未赋予能够实现的配套规则和保障措施：有的缺乏制度主体或主体模糊，导致无法执行或者多头指挥;有的缺乏客体或者难以操作，导致目标不清或者没有抓手;有的过于抽象空泛，导致形同虚设。

面对层出不穷的新生事物需要制度予以规范引导，但是不少具有现实价值的基层社会治理创新项目很难得到法律支持。例如，兼具经济和社会双重属性的社会企业具有重要价值，但是国家层面并未出台政策法规明确社会企业的注册登记、法人结构、监管扶持举措等程序。再如，上海某社会组织想做一个“伙伴聚家”项目，老人为年轻人提供免费食宿、年轻人承担夜间守护老人的功能，二者各自的优势和需求完美对接，但是由于缺乏法律指引以及可能产生房产侵权、引发道德危机等原因只能作罢。制度供给过程主要是自上而下外部供给，自下而上的参与大多是一些孤立的点和片段，公众参与渠道不通畅、程序不明确、代表遴选不科学、吸纳结果不透明，落地到基层执行时容易遇到细则冲突、不接地气、操作困难等问题。制度形成后也不会天然地被执行或遵守，一方面由于法治意识淡薄、基层执法能力不足等原因导致难以执法;另一方面，模范榜样、新乡贤等道德感召力未能充分发挥，社会自组织程度低也无法利用熟人社会优势形成道德约束力。

二、“治理共同体”的基本内涵与分析框架

“治理共同体”是具有中国特色的治理话语创新，体现了党中央在社会治理方面的更高目标[7]，也是研究社会治理问题的新视角[8]。在“治理共同体”的实践路径上，学者们提出了政治嵌入和行政吸纳[9];以社区公共空间凝聚共识、塑造成员行动惯习[10];以平台建设丰富合作行动的模式，促进不同网络关联、嵌入与合作[11];通过大数据跨越实体空间和虚拟空间[12]等具体做法。“治理共同体”是一个更高层级的治理追求，要求多元治理主体以共同体成员的方式组织起来，形成一整套合理而连贯的治理选择。滕尼斯在《共同体与社会》中采取二元对立的结构展开讨论，提出共同体与社会的区别体现在三个方面：本质意志还是抉择意志，有机联结还是机械构造，默认一致还是约定契约[13]126。必须指出的是，“治理共同体”并非简单回归滕尼斯所述的传统社区精神，而是扬弃和超越了传统、融入中国现代治理理念的合作形式。但是滕尼斯对共同体与社会的探讨对区分“共同治理”和“治理共同体”依然具有重要的借鉴价值。与抉择意志、机械构造和约定契约的社会相比，本质意志、有机联结和默认一致的共同体优势在于内生动力性、互利共生性和共同领会性。从“共同治理”到“治理共同体”就是以共同体纽带激发内生治理动力、以共同体关系优化治理结构、以共同体规范完善治理制度（图1）。

（一）逻辑起点：以共同体纽带激发内生治理动力

在共同体纽带凝聚下，尽管存在着种种分离的因素，但人们保持着结合，反之就算存在着种种结合的因素人们却保持着分离[13]129。如果缺乏纽带持续凝聚动力，无论对共同体关系和规范有多么完美的设计，始终难以成为真正的共同体。“治理共同体”从字面上来看是以治理公共事务作为纽带，与血缘、地缘、业缘等天然直观的纽带相比，治理纽带具有隐蔽性。当缺乏外部风险压力时，人们难以直观感受到治理和自身利益的相关性，更加容易陷入分散的、个体的、碎片化偏好和利益。事实上，“治理共同体”真正的纽带应是公共性，人们愿意走出私人领域[14]，更加尊重、包容、信任、体谅和平等对待陌生人[15]，在公共事务治理中愿意共享权利、共担责任、共享结果。公共性纽带会催生主体性意识和自组织力量，也就能自然而然减少党政主导包办冲动，实现外部推力收缩和内部动力舒张。因此，构建“治理共同体”的逻辑起点就是培育公共性，持续激发各个主体的治理动力。

（二）核心过程：以共同体关系优化治理结构

正如基于血缘纽带的共同体是通过家庭和家族关系构成的结构实现共同体成员的互动，“治理共同体”也需要创造结构性关系维系有机联结。首先，共同体关系应有角色共生性。滕尼斯用器官和工具进行类比：器官只有在与有机整体相关联的前提下才作为一个统一体存在，而且在不丧失自己的独特性质与力的条件下，它就不能与整个有机体相分离;相反，工具从其自身的物质性而言和其他材料是一样的，不过是由原子共同聚合而成的东西，完全是个体性的、孤立性存在，无法自我保存也不能自我生产。其次，共同体关系应有互动性。尽管涂尔干和滕尼斯在关于机械团结和有机团结问题中存在分歧，但是都强调有机团结的共同体中，成员具有充分互动和紧密联系。每一个行动者的每一项行动都必须指向人的共生共在，也只有以人的共生共在为目标的行动才是真正的合作行动[16]。最后，共同体关系应有权责对等性。共同体中也会存在不平等，但是不平等的程度只能增长到一个确定的界限，而且应当权责利平衡，否则作为共同体的本质就会消解。因为如果共同体中优势者力量太强，其与共同体的关系就变得无关紧要;劣势者力量太弱，以至于他们与共同体之法的关系变得不真实，同样毫无价值。