以美好生活为导向的城市创新实践

在中国式现代化前进道路上，城市现代化是“主战场”。今年政府工作报告在总结过去5年成绩单时指出，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，这组数字同样是中国城市体量不断增长的佐证。

2022年3月，国家发展改革委官方网站正式发布《成都建设践行新发展理念的公园城市示范区总体方案》（简称《总体方案》）。成都，承担着城市现代化的国家试点任务。时值《总体方案》公布一周年，面对“推进中国式现代化”这一时代命题，示范区建设需要重点关注什么？在探索实践中，成都这座超大城市如何完整、准确、全面贯彻新发展理念？本期“先锋会客厅”本刊专访中国城市规划设计研究院原院长、全国工程勘察设计大师、京津冀协同发展专家咨询委员会专家、中国城市规划协会副会长李晓江。

跨越“中等收入陷阱”

《先锋》：在城镇化进程中，城市现代化探索实践面临什么变化？

李晓江：城市现代化探索实践，需要充分认识中国社会发展阶段和社会主要矛盾的变化。

从社会发展阶段来看，中国人均国内生产总值从200美元到2021年超过12500美元，进入中高收入国家行列。以世界城市发展经验来讲，人均国内生产总值达到10000美元左右，跨越“中等收入陷阱”就成了一个核心命题。二战以后曾有几十个国家先后达到10000美元以上，但是大多没能跨过“中等收入陷阱”发展为发达国家。如何跨过“中等收入陷阱”？立足当前社会发展阶段，需要充分认识社会主要矛盾的变化。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这反映出改革开放几十年的伟大成果和中国人民最本质的变化。党的二十大报告提出，从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

我一直把中国城镇化解读为“上半场”和“下半场”。“上半场”发展目标比较单一，主要是经济增长，是扩张式、粗放式的发展路径。经历40多年快速发展步入“下半场”，城市发展发生了三个基本变化：人变了、发展动力变了、发展逻辑变了，需要转向内涵式、更新式的发展路径。具体来说，一是发展主体的变化。随着中等收入群体不断壮大，大学生成为社会新增就业的主体，农民工群体的选择能力提高，个体选择生活与选择就业优先顺序正在发生改变。二是发展模式的变化。从投资、消费、出口“三驾马车”驱动，转向供给侧结构性改革，转向供给要素的优化配置，转向创新驱动。三是发展逻辑的变化。从“低价要素供给—招商引资—企业入驻—吸引就业与人才”，转向“城市生活质量与服务水平—吸引人才—企业入驻—经济发展”，“下半场”城市发展需要转向可持续的、公平的方式，必须要经过创新。

跨越“中等收入陷阱”，首先，需要转变发展模式，解决“大城市病”。城镇化“上半场”，城市不断向外扩展，形成了越来越多的超大特大城市。大城市的快速发展起到了经济集聚效应和辐射带动周边地区的作用，但同时也伴随“大城市病”高发，城市的外延式发展已经难以为继，必须从野蛮扩张的发展模式转向生态文明的发展模式，实现人与自然和谐共生。党的十八大以后，2014年党中央提出第一个区域重大战略——京津冀协同发展，其首要目标就是疏解北京非首都功能，治理首都“大城市病”。党中央提出的几大区域重大战略，京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化、成渝地区双城经济圈建设等，都是在超大特大城市所在的地区，探索人口经济密集地区的布局优化、城市健康发展的路径。其次，促进公平正义，满足人民美好生活的需要。在富起来的过程中，中国的收入差距在扩大，社会阶层在分化，区域城乡差距在拉大，如果不实现社会的公平正义，同样会出问题。因此，中国式现代化必须要走绿色低碳、共同富裕的道路，在充分满足人民美好生活需要的同时，跨越资源过度消耗、社会失衡的发展陷阱，最终实现高质量发展。

发展由单一目标转向多元导向

《先锋》：《总体方案》提出的发展定位，体现了什么样的目标导向？

李晓江：《总体方案》提出“三区”发展定位，即城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区、城市人民宜居宜业的示范区和城市治理现代化的示范区，很明显看出不同于过去的发展目标。

在上世纪90年代乃至本世纪初，强调经济增长、经济总量，今天是多元化和更加均衡的发展目标。成都未来不是要建一个“低水平的公园城市”，当前发展阶段，必然要从“有没有”转向“好不好”，要不断提高经济发展质量、满足人民美好生活需要，同时资源环境消耗不再增加，碳排放不断减少，实现经济社会发展与资源环境消耗“脱钩”。城市践行绿水青山就是金山银山理念的示范区，实际上是处理好人和自然的关系，是基于尊重自然规律的发展理念；城市人民宜居宜业的示范区，实际上是解决社会层面的问题，也是共同富裕的问题，让所有人可以安居乐业，让不同阶层的人都有创业、就业的机会；城市治理现代化的示范区，是政府和社会怎么形成一个互动的现代化治理体系的问题。

党的十八大以来提出国家治理体系和治理能力现代化，这个非物质的现代化目标，其实也是应对我们的发展阶段，从管理走向治理，一字之差，却有本质差别。管理是单向的，治理是完整的互动的体系，治理体系现代化是非常重要的社会进步体现。上述“三区”发展定位，是对当下中国社会发展特别是超大特大城市发展的人和自然、社会和人群、政府和社会等核心关系的探索，从而克服发展过程中的“城市病”问题、发展不平衡不充分的问题。我特别想强调，城市现代化的进程实际上是一个不断提高物质资本、人力资本、社会资本、自然资本水平的过程，到了人均国内生产总值10000美元阶段，城市发展一定是多目标导向的。

以人为核心的城市现代化实践探索

《先锋》：在现代化城市建设实践中，结合国内国际先发城市发展历程，有何可借鉴的先进经验？

李晓江：可以肯定的是，成都现在已经成为国内很多城市的学习榜样。但站在更高维度，与国内国际先发城市比较，需要借鉴的就是城市的发展目标要以人为核心。

比如，北京积极疏解非首都功能，京津冀协同发展，治理“大城市病”，成都也有疏解非核心功能的必要性。要带动周边地区协同发展，需要处理好成都自身的城市功能；作为核心城市，对整个区域有更强辐射带动作用的核心功能要加强，非核心功能可以疏解给德阳、资阳、眉山等，让整个区域更加协调发展，相互之间机会更多。又如，广州的开放包容吸引了大量国际人口长期生活创业，这也是“一带一路”建设的应有之义；深圳为了吸引创新人才，快速提高城市教育、公共服务水平；上海紧扣国际化、聚焦追求卓越的全球城市，同时对历史文化的尊重和保护也值得学习——上海50年以上的建筑被纳入保护视野，确定64条风貌道路为“永不拓宽”的道路。道路不是越宽越好，它追求的是人性化的城市尺度，烟火气的街道，对人对步行者的友好。

国际一流的大城市注重全面发展，尊重自然、社会和谐，体现出较高的治理能力和治理水平，例如东京的轨道交通经验。东京大概3000万人，建立了高效发达的公共交通网络和综合便捷的城市交通换乘枢纽，是一个轨道公共交通导向的发展模式，很好地解决了城市化进程中大量人口集聚形成的强大交通需求。很多北欧城市绿色低碳发展，纽约高度注重气候变化、关注城市安全韧性问题也值得学习。

《先锋》：成都提出奋力打造中国西部具有全球影响力和美誉度的社会主义现代化国际大都市，加快推动高质量发展、高品质生活和高效能治理。在“中国式现代化”这一时代使命的引领之下，您认为成都探索有别于先发城市、具有西部和成都特色的超大城市现代化道路发力点是什么？

李晓江：打造中国西部具有全球影响力和美誉度的社会主义现代化国际大都市，系统谋划了现代化成都建设各项工作，要求成都坚持以全面建设践行新发展理念的公园城市示范区为统领，谱写中国式现代化成都篇章。成为公园城市示范区，成都有其必然性，与城市的人居文化传统、自然资源禀赋和地理特征是紧密相关的，在必然性基础上进行探索创新，核心是以人为本，真正坚持以人民为中心的发展思想。

成都聚焦高质量发展、高品质生活和高效能治理，从国土空间规划角度来说，高质量发展，是少消耗高效率，资源配置实现良性健康的发展，产业的发展模式实现良性发展，而不是高排放高污染高消耗；高品质生活，要求城市有多样化的供给，满足不同人群的不同需求；高效能治理，需要转变管理方式，转向高水平治理。城市不仅仅是建设和投资，更多是经营和运营的问题。生态是城市发展的本底和基础，生产是推动经济社会发展的支撑，美好生活是城市发展的目的，治理就是对这三者关系的维护和处理。

具体来说，第一，优化城市布局，摆脱“摊大饼”的扩张模式。成都强化城市整体功能提升，发展多中心、网络化、组团式功能结构，促进了城市内涵发展、区域差异发展、城乡融合发展；同时要做好旧城更新。社会无论怎样变化，人最亲切的始终还是人性化的尺度，人的安全感、舒适感、获得感等，恰恰是在小尺度的空间里面最容易获得。第二，重视居民生活水平的提高，要宜居才能宜业。解决好人居环境，社会公共服务和生活服务，让老百姓的居住生活品质更高，才能吸引人留住人。同时要为不同收入人群提供差异化的就业可能性和就业环境，既关注先进高端产业的发展，也关注基于民生的小微企业、个体私营经济的发展，才能做到宜业，要关注就业和创业的多样化多元化需求。第三，提升治理手段，完善治理体系，实现适应发展需要的城市治理现代化。治理现代化对于逐渐富起来且价值观和生活方式越来越多元化的中国社会而言，是实现社会经济现代化极其重要的保障。从管理走向治理，需要法治与民主，需要社会多元主体参与，需要尊重科学，倾听不同声音。提升治理手段，需要提高政府的管理能力和水平，动员社会、公众广泛参与。完善治理体系，需要给予社会更多的包容和弹性。社会的多样性和弹性是现代社会治理的核心价值。我曾经提出“绿色低碳、空间正义”，发展模式要转向更加绿色低碳，成为“双碳”战略下的引领性城市；一定要关注不同人群的差异化需求，城市活力来源于不断提高的包容性。

在“双城记”中推动高质量发展

《先锋》：推动成渝地区双城经济圈建设，赋予成都建设践行新发展理念的公园城市示范区的独特定位。聚焦成都的时代使命和独特定位，如何更好推动成渝地区双城经济圈建设高质量发展？

李晓江：城市发展逻辑已从经济发展、收入提高带动人口迁徙，转向了美好生活吸引人的迁徙，人的聚集带动企业发展的过程。回归城市发展逻辑的变化，以城、人、产逻辑思考分析成都公园城市示范区建设对成渝地区双城经济圈高质量发展的推动。

“城”，重在做好城市自身的健康发展，实现辐射带动周边的极核引领作用。要合理控制城市产业和人口增长，有序疏解非核心功能，让有限的城市空间容纳有助于城市能级提升的核心功能，优化城市布局，大力发展医疗、教育等基本公共服务，改善人居环境和生活品质，尽快补上不平衡、不充分的短板，满足居民美好生活的需要，提高城市对人才和就业人口的吸引力。以都市圈到城市群的发展，实现更高的合作密度和更强的融合发展。

“人”，重在如何实现多元多层的城镇化和农业地区现代化。我们在研究中发现，成渝地区的城镇化人口流动具有两端集聚的特征。一端是成渝两市，一端是县（市）单元。成渝地区的城镇化策略应当坚持大中小城市协调发展，不同地理区位、自然条件地区的差异化发展路径。城镇化是经济社会发展的自然过程，但并不是所有地区都适用的唯一路径。人口与经济密度高的地区在推进城镇化的过程中要关注城乡融合与城乡一体化；人口密度低的地区则要关注多元经济发展和公共服务发展，推进农业地区的现代化。

“产”，重在如何实现创新驱动和绿色低碳转型。产业发展首先要充分利用区域丰富的教育、科研资源，通过产学研融合、军民融合，建立科学理论、技术研发、产品制造和商业模式的全价值链条、产业链条的创新体系，实现区域经济的创新驱动。其次，要加快推动高消耗、高碳排行业的绿色低碳转型。

此外，应当利用庞大人口基数的消费潜力和相对丰富的劳动力资源，发展完备的区域性产业体系。通过本地资源、就地生产、就近消费、服务西部来降低生产、流通的资源消耗、碳排放，降低物流成本，促进就业。