数字技术“赋能”何以产生基层治理“负能”？

摘 要：数字技术赋能基层政府已经成为基层治理的新形态，但是也导致了治理的“负能”。基于“技术-制度-组织”的分析框架，通过B市C区12345政务服务便民热线的案例，分析了数字技术“赋能”产生基层治理“负能”的具体表现及其深层原因。研究发现：基层治理“负能”表现为技术规制下的“重压”、制度运行中的“重负”以及组织执行中的“重忧”，使得数字技术未能取得预设的效果。而治理“负能”的生成机理在于数字技术未能匹配原有的治理制度和组织要素，导致了基层治理场景适配的技术洼地、数字治理适应性调整的制度短板和基层治理效能提升的组织瓶颈。基于此，应进一步强化数字技术与基层治理适配，推动基层治理的制度改革，以及推动组织执行与治理效能同步提升，从而推动基层治理的现代化转型。

关键词：基层政府；数字治理；技术洼地；制度短板；组织瓶颈

基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手，建设数字政府则是数字时代推进中国式现代化的重要引擎。近年来，大数据、互联网、云计算和区块链等技术的不断发展，为数字技术嵌入基层治理实践提供了契机。与此同时，中央对数字治理愈发重视，陆续发布了《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《数字中国建设整体布局规划》等一系列文件，指引基层政府的数字化转型。在国家政策的高位推动下，各地基层政府积极开展数字技术赋能基层治理的实践探索，形成了“接诉即办”“一网统管”“e福州”“回天大脑”等多个数字治理平台，数字技术赋能使得基层的治理效果得到了普遍改善。

但是随着数字技术运用的逐步深化，部分地区的数字治理出现了执行变异、拼凑应对、绩效损失等负面问题，既虚耗干部精力与政府资源，抑制了行政效率^[1]，也使得政府回应民生、精准服务的能力大打折扣，减损了政府权威，进而导致数字技术从“赋能”跌落“负能”的治理风险加大。因而，如何进一步提升数字技术嵌入基层治理后的效果，已成为当前理论研究和改革实践需要关注的重要命题。本研究主要以B市C区12345热线实践为例，重点围绕12345热线技术嵌入C区政府后基层治理效果究竟产生了何种负面影响，探究基层数字治理“负能”的生成机理和深层逻辑，并提出消解“负能”的路径。

一、文献综述与分析框架

（一）研究审视：关于数字治理的文献综述

数字治理是技术加持下的数字技术理性与政府治理的结合，在提高政府治理效能的同时，也不可避免地与传统治理发生碰撞、冲突，产生意料不到的治理“负能”。学界主要从数字治理中的“结构性困境”和“功能性困境”视角展开研究。一方面，数字治理面临结构性困境。数字技术与压力型体制之间存在现实张力，数字治理的行政化、封闭化较为严重，重资金投入而轻公众体验，重内部硬件投入而轻公众连接与应用，重前期建设而轻公众的有效互动^[2]，容易陷入“指尖上的形式主义”泥沼^[3]。另一方面，数字治理面临功能性困境。数字技术本身失控又会不断产生治理环节冗杂、文本规则泛滥等问题，出现主体结构离散化、共治合力低效化的现实难题^[4]，数字清晰化与社会模糊化之间产生张力^[5]，逐渐与政府治理过程脱节^[6]，最终导致数字“悬浮”^[7]、“数字负担”^[8]、“数字工具泛滥”^[9]、“数字化陷阱”^[10]等治理异化现象，沦为各级政府追赶潮流、宣传政绩的形式主义产物^[11]。数字治理面临的以上困境，也导致了数字技术应用于社会治理后可能会产生负面影响，主要包括数据安全风险、“机器乌托邦”^[12]、数字鸿沟^[13]、数字专制、智能官僚主义^[14]、政务大数据壁垒^[15]等，这些负面影响不仅不能实现“减负”与“便民”，反而会增加政府和公众的负担和成本，阻碍数字技术赋能社会治理的高质量发展^[16]。

鉴于数字技术的“负能”表现和负面影响，学者们进一步深入研究这一现象背后的根源。数字治理赋能基层治理是一个系统性的动态过程，政府在借助数字技术的技术优势过程中，需与制度体系融合和组织结构嵌入，因而研究也主要从“技术-制度”和“技术-组织”两个视角展开。

一是关于数字技术与制度体系的关系研究。作为社会运行的结构性要素，制度与技术之间需要不断调适以实现双方的深层耦合^[17]。其中，制度的规范性和秩序性对技术进行规制，确保技术服务于特定的制度形式，实现技术的向善发展^[18]。反之，数字技术作为引发人类社会调整的刚性结构^[19]，对组织中的人、信息和资源进行调控，改变了社会治理原有的制度环境^[20]。所以，制度体系应进行同步更新以应对技术实践中的新矛盾，实现技术赋能制度、制度规制技术和价值形塑技术^[21]。二者如何融合互促也成为数字技术有效嵌入社会的政策依据和实践参考^[22]。

二是关于数字技术与组织之间的关系研究。数字技术在政府治理中的效能更多地呈现在技术与组织的关系中，技术和组织分别作为技术提供方和技术使用方，在实践互动和调试中相互建构^[23]。信息技术因技术结构性具有组织刚性，同样组织结构也具有技术刚性，信息技术的应用能否成功取决于技术本身和组织结构的可互构性^[24]。二者之间的相互作用也阐述了数字政府建设的内向效果，从而促进数字政府的合法性建构^[25]。在此过程中，技术治理作为科层组织改革的组成部分，既帮助科层组织通过技术吸纳不断优化治理效能，又不可避免地受制于科层组织刚性权力结构和组织工具限度。因此，城市治理的赋能效果最终取决于组织-技术双向融合的深度和效度^[26]。

以上研究揭示了技术、制度与组织之间相互协同与制约的内在机理，拓展了数字治理的研究视野与理论成果。但事实上，制度和组织作为政府治理的基本要素，数字技术在嵌入过程中不可避免地会对两者同时产生影响，技术、制度和组织的调适与变革是同步进行的。简·芳汀（Jane E.Fountain）基于美国电子政务的实践将信息技术、组织理论和制度理论结合起来考量，构建了经典的技术执行框架，为更好理解技术、组织和制度之间的互动关系提供了全新的分析视角^[27]。因此，将技术、制度、组织三者同时置于一个统一的分析框架中，这样能够更加全面地诠释数字技术的嵌入如何影响政府治理效果。

（二）理论基础：“技术-制度-组织”的分析框架

数字治理是推动基层治理现代化转型的重要工具和途径，受到制度安排与结构体系两个关键要素的约束。其中，基层组织是基层数字治理的执行主体，数字技术则是基层数字治理的载体，借助于制度的强制性和规范性予以落地，实现数字技术有效嵌入基层治理。据此，本研究构建出“技术-制度-组织”三维框架，从基层数字治理的技术、制度、组织三个维度，深入探讨基层数字治理的现实效果（见图1）。

第一，基层数字治理的技术理性。中央层面借助于精细化和智能化的数字治理技术，以期更好地监督基层政府的治理行为与治理效果：一方面，技术治理实现了对基层治理过程的全方位监督，强化了国家行政权力的监督与规范作用；另一方面，技术治理具有程式化与数字化特征，有效地实现治理过程的程序规范与治理结果的量化考核，倒逼基层政府尽职履责。

第二，基层数字治理的制度安排。数字治理是推进基层治理现代化的重要引擎。2021年以来，国家连续出台了多项关于基层治理的重要制度文件以推动基层治理数字化转型，如《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《数字中国建设整体布局规划》等。在国家宏观制度安排下，各地政府积极推进数字技术嵌入基层治理体系，重塑基层治理的制度环境和结构关系：一方面，传统的治理制度需要从原则、结构和机制等方面进行重构，为数字技术运行与发展提供稳定的政治环境与制度条件；另一方面，数字技术在治理应用的过程中需排解制度制约和政策滞后等带来的阻碍，尽可能发挥数字技术的实际效能。

第三，基层数字治理的组织执行。基层数字治理能够有效解决具体的基层事务和矛盾，其背后所呈现的是基层组织的行为与治理模式。一方面，数字治理为组织提供新的政策工具，约束并调节组织原有的行为与习惯，调适组织现有的治理方式。另一方面，组织中的执行者通过对数字技术的内化与执行，有意识地进行自我调节，以适应技术带来的调整，从而推进基层数字治理的实践效果。

二、案例呈现：B市C区12345热线的治理“负能”

（一）案例选择与数据来源

B市12345热线开通于2003年，2017年实现了全市群众诉求的“一号受理”，2021年又出台了《B市12345政务服务便民热线条例》，成为全国最早对12345热线立法的城市之一。经过二十多年的发展，12345热线作为依托数字技术的治理手段，凭借技术优势和成熟的运转体系深度嵌入B市基层治理系统。其中，B市搭建了12345热线的数字技术平台，由B市热线中心统一受理来电人的诉求并生成工单后，再由各区12345热线负责接收、整理与汇总，并转派至各承办单位，承办单位需现场办理并反馈结果至12345热线，由区12345热线中心审核，不合格的驳回重办，合格的进行回访和确认，这也生成了数字基层治理完整、闭环的处办流程（见图2）。

由于12345热线赋能的成效获得了B市居民的认可，热线的多功能性与高回应性也吸引着更多的居民诉求向平台集聚。另外，C区由于地处新旧城区与农村接壤的位置，基层治理情况更为复杂，技术赋能所引发的治理异化也衍生了一系列的“负能”问题。因此，B市C区12345热线的基层实践为深入探究基层数字治理的“赋能”与“负能”提供了丰富的素材，这也成为观察与理解基层数字治理效果的窗口。基于案例研究的代表性与典型性的原则，本研究选取B市C区12345政务服务便民热线作为研究样本。

图2 B市12345热线处办流程

本研究以质性研究为主，利用观察法和非结构式访谈获取一手资料，对搜集到的材料和数据进行归纳和梳理，开展以个案为基础的理论研究。为了深入了解B市C区12345便民服务热线的运行状况，课题组于2023年6月到10月对B市C区12345热线开展了为期4个月的实地调研，2024年1月又采取电话、微信等线上访谈方式进一步了解C区热线运行的最新动态，共与C区12345热线坐席人员、区住建局、机场、街道等承办单位负责人以及来电人交谈33次，共整理10万余字访谈材料、调研笔记和观察记录。同时，也获得了C区12345政务服务便民热线实施方案、会议纪要、月报周报等文本10余份，从多方面对该问题进行三角验证，确保访谈的真实性和可靠性（见表1）。

（二）B市C区12345热线的治理“负能”表现

1.技术规制下的“重压”

（1）热线工单量大幅上涨

受制于科层政府治理资源的限度，其治理能力与承载能力是有边界的^[28]。政务热线技术属于全口径的诉求收集和回应系统，其背后的主体依然是科层政府，承载能力同样存在着边界^[29]。B市12345热线在取得实效的同时，也导致了热线平台就像一个“无底洞”，无论什么事务都不断往里“钻”，热线工单的日益增长使得各承办单位承担的压力越来越大。尤其是新冠疫情防控期间，工单量出现了爆发式增长。有限的人员和不断增加的工单已经成为基层数字治理面临的首要矛盾。根据C区热线中心数据统计，2018年到2023年间，该区累计受理政务服务便民热线320818件，2023年更是达到了一个峰值，远超热线技术的承载负荷，这也极大地加重了基层政府的工作负担与治理压力（见图3）。