社会组织参与跨域治理的效能与限度

摘 要：社会组织本应在跨域治理中发挥弥合行政边界、倡导跨域政策、纾解诉求差异、赋能公众参与等效能，却在现实中普遍受限。已有文献从结构性和自主性视角丰富了相关理解，但是它们或者停留在应然层面，或者只是在实然层面关注到了社会组织的策略行为，没有对不同类型社会组织参与跨域治理受限的具体原因做出有针对性的分析。作者通过构建“政治关联-组织网络”的分析框架，对武汉市四家环保组织展开比较，发现社会资本在纵向与横向的禀赋差异，使社会组织参与跨域治理效能受限，既包括社会资本掣肘下的资源中转、资源与合法性困境下的弱政治化、专业缺失下的行政依附和生存压力下的风险规避，也面临地域限制和组织碎片化等共同障碍。应当通过差异化合作形成跨域治理合力以增强其效能。

关键词：跨域治理；社会组织；社会资本；政治关联；组织网络

由于行政辖区内的公共事务向毗邻自然区域外溢和渗透，跨域治理成为解决跨域公共事务的可行路径^[1]。作为一个多谱系概念，跨域治理存在区域治理（regional governance）、网络治理（network governance）、多中心治理（polycentric governance）等相关概念，可以提取出跨区域、跨部门、跨领域、跨主体治理等多维意涵。本文所谓的跨域治理是指在特定区域范围内，统合多个不具有隶属关系的行政区域的治理需求，通过协商合作的方式对域内相关机构和组织进行资源整合与重组，实现跨越多个行政辖区的公共事务治理。

对跨域治理的理论探讨主要源于传统改革派和公共选择派的长期争论^[2]。传统模式下跨域治理突出行政主导，即中央与各级地方政府通过政治动员推动跨域治理，但地方政府在效率优先的逻辑下难免陷入合作不畅、地方保护、跨域污染等困境^[3]。在新区域主义理念影响下，除中央政府主导、平行区域协调，还出现了对接型合作、撬动型合作和跨越型合作等^[4]。治理模式的更新反映出跨域治理的新特征，即政府主导之外的不同主体（包括社会组织在内）参与地位渐趋平衡，合作方式从府际合作、公私合作到全方位合作不断拓展深化。

在国家-社会分野的逻辑下，西方理论强调社会组织相对于国家的独立性与自主性，预设了对公共权力的质疑和通过公民社会制衡国家的愿望^[5]。中国语境下的国家与社会组织关系呈现出更加多元复杂的特征，尤其在跨域治理问题上，强调社会组织独立性与自主性不易形成其有效参与的路径。党的十八大以来，政府对社会组织的管理模式由原本的政府单一控制向双方合作互动转变，进而达成一种“调适性合作”^[6]。这一转向既强调政府的主导作用，也肯定社会组织自身的积极建构，旨在形成跨域治理的合作共强关系。

一、社会组织参与跨域治理：文献述评

跨域治理的发展趋势更多体现在社会组织等第三部门主体由有限参与转为深度参与。我国长三角、珠三角、京津冀等地区的跨域治理已成为区域合作的重要内容，随着城市与区域一体化的迅速推进，包括社会组织在内的多主体合作势在必行。以跨域治理中较为典型的环境保护为例，2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，要求构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系；《“十四五”规划纲要》指出，要健全现代环境治理体系，引导社会组织和公众共同参与环境治理。

（一）社会组织在跨域治理中的效能

跨域治理需要不同类型主体互动来构建合作治理模式，而非仅凭政府的作为来处理^[7]。就本质而言，跨域治理可被视为一个不同主体相互作用的系统。社会组织是第三部门，在跨域治理体系中可发挥多重效能。

一是弥合行政边界。地方政府对处于纵向发包程度高、横向竞争低的公共事务往往缺乏介入激励^[8]，同时跨域治理涉及跨行政边界的公共事务，具有区域合作的纵向弱激励属性，因此，横向协同的失效与纵向激励的缺失导致跨域治理的政府失灵。在当前我国流域、大气污染等跨域治理实践中，避害型府际合作普遍存于各类治理场景中^[9]。而社会组织在跨域治理中不为固有的行政边界所阻隔，基于其公益追求的普遍性与利他性，不仅能打破行政区划的限制、弥补市场的缺陷和政府供给的不足，还可以在跨域合作中以社会组织的身份发挥桥梁作用。

二是倡导跨域治理政策。由于跨域治理兼具跨界、复杂与整体性，传统的治理理念与被动的服务难以满足区域整体发展的需求，专业信息的供给有助于提高跨域治理的效能与水平。社会组织作为推动公共事业发展的专门机构，在跨域治理中可以凭借其“社会技术性”提供独立的第三方信息和专业服务^[10]。还可以运用新媒体发声、构建公共议题，使组织的专业信息在更大范围内传播^[11]。由此，社会组织凭借其专业性能够有效推动跨域治理政策的出台。

三是纾解诉求差异。企业因跨域问题而整改、搬迁或关闭，会带来生产成本增加、经济收益降低的风险。地方政府在跨域治理中会面临因未妥善处理跨域问题而导致社会不稳定与公信力下降的风险。地方政府既需关注社会公益取向，又得考量地方经济增长目标，两者因目标与诉求差异存在内在张力。以社会组织为代表的公共参与主体能够较好地弥补企业的负外部性市场缺陷，纾解地方政府与企业因诉求差异而产生的紧张关系。

四是赋能公众参与。在跨域治理中，公众往往居于弱势地位，个体能力与跨域治理的复杂性往往不相匹配。社会组织不仅能够帮助公众有效发声，赋能公众参与，消除个体和弱势群体的参与无助感^[12]，还能够帮助公众培育参与意识、提升参与素质和增强自我效能，并提高公众参与跨域治理的意识和能力。

（二）社会组织参与跨域治理的限度与缘由

从政策趋向来看，鼓励社会组织发展的制度环境正在形成。然而社会组织在跨域治理中普遍处于缺位或受限的状态，面临政府管理体系限制、活动范围相对狭窄、工具主义发展逻辑、专业能力发展缓慢等问题^[13]，尤其表征在环境公共事务的跨域治理上。作为典型的准公共物品，生态环境在空间上具有较强的外部性与延展性。西方环保组织往往采取媒体造势、信息交流等方式，形成契约式的跨域环境治理^[14]。而目前我国环保组织的定位难以与复杂的跨域环境问题解决相适配，尤其在面对跨域环境事件时，环保组织往往保持观望乃至“主动划清界限”^[15]。同时，环保组织与政府之间的合作存在分野，部分环保组织采取嵌入体制或在体制许可范围内进行活动的嵌入式环保主义策略^[16]，还有部分环保组织则选择与政府保持“若即若离”的关系^[17]。

究其缘由，一方面，在结构性维度上，不同于西方基于竞争性民主政治框架的社会组织发展，中国语境下社会组织的自主性更多依赖于与政府权威的紧密程度和资源供给，其风险控制与在多元治理中主体性的发挥共存于社会组织的宏观政策框架内。同时，不同属地内的社会组织结构相似，高度嵌入地方行政网络，以属地为活动的主要边界^[18]。发展路径的依赖与合法性压力促使大多数社会组织不会将自身的服务供给拓展或转向本地边界之外。另一方面，在自主性维度上，当地方政府较多考虑社会组织在公共服务上“帮助之手”的角色时，便会允许其保持较高的独立性和自主性^[19]。但这种独立性与自主性的生发逻辑是社会组织对政府的依附而非契约关系。当这种自主性向跨区域拓展时，便会出现排斥跨区域的社会组织竞争，甚至为竞争者设置“隐性竞争壁垒”^[20]。究其本质，这是地方政府借社会组织之力来解决行政体系内部张力的一种方式，但这在跨属地边界层面显得极为困难^[21]。

已有文献对社会组织参与跨域治理的探讨侧重于结构性和自主性两个视角，前者注重规范层面的讨论，后者关注经验层面的策略行为，这些文献丰富了对社会组织参与跨域治理的理解，但是它们或者停留在应然层面，或者只是在实然层面注意到了其策略行为，并没有对不同类型社会组织受限的具体原因做出有针对性的分析。因此，仍然要追问的是，所有社会组织参与跨域治理受限的原因都一样吗？为何理论上应该发挥的作用实际上受到很大限制？作者试图超越结构性和自主性的视角，基于社会资本理论在经验材料的基础上构建一个类型学分析框架，从政治关联与组织网络的维度，探讨不同社会组织参与跨域治理的效能与限度。

二、政治关联-组织网络：分析框架

（一）理论建构

社会资本理论认为，社会组织的行动很大程度上受其所嵌入的社会网络影响，帕特南（Putnam R.）区分了纵向社会资本与横向社会资本的不同作用，前者代表一种“庇护-附庸”关系，后者代表公民合作的促进^[22]。社会组织参与跨域治理的策略行为，在结构层面既受到与政府部门关系网络影响，也与组织关系网络的丰富程度有较大关联。也就是说，影响社会组织参与跨域治理的社会资本要素存在纵向与横向两个维度，作为纵向社会资本的政治关联，可解决跨域治理中的合法性压力与资源依赖问题；作为横向社会资本的组织网络，类似于科尔曼（Coleman J.S.）提出的通过关系的改变促进工具性行为的生产性社会资本概念^[23]，在跨域治理中意味着在特定的制度环境下寻求信任与合作。作者在社会资本理论视角下，选取政治关联和组织网络作为社会组织参与跨域治理的分析维度，探讨不同社会组织参与跨域治理行动策略的生成逻辑。

1.政治关联：一种纵向社会资本。社会组织的正式治理结构能否发挥作用，很大程度上取决于组织内外非正式关系网络的嵌入程度^[24]。政治关联作为纵向关系网络，在中国语境下一般指向组织的高管与政府官员建立的联络关系，或是组织的高管因担任人大代表、政协委员而与政府建立的关系^[25]。在缺乏正式法律制度支持的情况下，组织的高管倾向于通过培养私人关系作为替代品^[26]。当前制度环境下，与政府建立政治关联已成为社会组织广泛采取的策略^[27]。我国社会组织面临物质资源与合法性的双重约束，并因此形成对国家与社会的双重依赖^[28]，政治关联成为观察社会组织参与跨域治理可行的考量维度。在西方国家，社会组织的政治关联大多代表社会组织与政府的资源依赖关系。在中国，政治关联不仅影响社会组织获得政府补贴与物质支持的规模，还影响其行动空间与合法性^[29]。作者将政治关联界定为社会组织负责人或核心成员基于政府关系网络的特殊性而获取便利的一种非正式制度，并尝试从资源依赖和合法性压力两个维度进行阐释。

社会组织参与跨域治理很难脱离对政府资源的依赖，主要体现在三个方面：一是资金依赖，社会组织的资金状况是影响其生存能力的首要因素，而政治关联的强弱很大程度上影响政府输入的资金量，如具有官方背景的社会组织往往能获得更多的资金支持^[30]。二是项目依赖，在政府购买服务过程中，往往倾向于选择领导层有体制工作经验或由本部门退休人员发起成立的社会组织合作^[31]。在跨域治理中，官方背景的强弱影响着政府购买方式和选择对象。同完全“草根”的社会组织相比，政治关联强的社会组织往往可以优先享受税收优惠和政府购买服务。三是隐性组织形象依赖，政治关联可以提高社会组织的社会认可度和公信力，社会组织与政府构建的非正式反馈渠道更有利于其实现组织目标，提升组织有效性^[32]。

从合法性维度考量，政治关联的强弱决定社会组织面临不同程度的制度约束。社会组织的政治关联与其政策倡导等功能之间并非简单的正向或负向的线性关系，过高的政治关联可能阻碍社会组织有效性的提升，使其难以形成专业化的发展态势^[29]。社会组织的生存与发展不能没有合法性支撑，亦不能完全解除与政府的资源依赖关系，两者的共同作用决定了政治关联对于不同类型社会组织的跨域治理行动具有较强的解释力。