战略三角模型视角下数字政府绩效的影响因素与政策启示

摘 要：数字政府建设是推进政府治理能力现代化的重要抓手，如何提升数字政府绩效水平已成为数字治理研究的核心议题。基于战略三角模型，本研究从价值目标、运作能力和授权环境三个维度建立理论分析框架，并以我国32个具有示范效应的城市作为案例样本，采用fsQCA方法对数字政府绩效的影响因素加以实证分析。研究结果表明：（1）价值目标（数字开放度、创新发展度）、运作能力（数字基础设施、财政资源能力）和授权环境（注意力分配和公众外部需求）中的任意一个维度均无法单独构成影响数字政府绩效的必要条件，数字政府绩效的影响因素存在多重并发关系。（2）高水平数字政府绩效存在三条显著路径，分别是：以价值目标维度为主、运作能力维度缺失为主要特征所构成的“价值驱动型”路径；以授权环境维度为主、运作能力维度缺失所构成的“政策引导型”路径；以运作能力维度为主，数字开放度缺失，其他条件要素为辅所构成的“能力支撑型”路径。为进一步提升数字政府绩效，可资选择的政策方略包括：推动目标引领，树立“以人民为中心”的价值遵循；凝聚政策资源，打造适宜数字政府发展的行政生态；注重能力提升，夯实数字政府基础设施建设根基。

关键词：数字政府绩效；战略三角模型；组态分析；价值驱动型路径；政策引导型路径；能力支撑型路径

一、研究背景与问题提出

“数字政府绩效”（Digital Government Performance）是指“基于数字政府发展的实际状况，依据既定的规章制度框架，遵循一套统一且标准化的指标体系，通过科学的方法对数字政府建设过程中的投入成本、产出成果以及所带来的综合效益进行深入的比较与分析，旨在形成一种客观、公正且准确的绩效评价结果。”[1]数字政府绩效评估绝非仅仅是对静态成果的展示，它实则是一个充满活力的动态优化流程，深深植根于数字政府建设的每一个阶段，贯穿其全生命周期。这一流程高度重视持续性的监测工作与适时的策略调整，旨在确保数字政府的发展步伐能够紧贴公众需求的演变、社会结构的变迁以及技术前沿的飞跃，以实现与各关键要素的良性互动与协同发展。可见，数字政府绩效作为衡量数字政府建设成效的关键指标，其评估过程为数字政府的高质量建设提供了重要的反馈机制与导向作用，即通过对投入、产出及效益的全面分析，揭示数字政府建设过程中存在的问题与不足，以精准识别技术应用的瓶颈、资源配置的短板以及服务流程设计的缺陷，助力公共管理者制定针对性的改进措施和优化策略，以确保数字政府建设能够切实发挥改善政府治理效能、增强公共服务能力和促进经济社会高质量发展的宏观目标。

审视国内学术界既有研究进展，有关数字政府绩效的研究总体上尚处于起步阶段，突出地表现为：一方面，数字政府建设领域存在实践进展与理论研究之间相互脱节的现象，即“在数字政府建设的过程中，各项投入源源不断地流向数字政府硬件和软件的同时，缺乏对其所产出价值的科学评估”[2]；另一方面，在数字政府绩效评估指标的选取上存在鲜明的技术中心主义倾向，在超越经济效益之外的目标上浅尝辄止，此种情形不仅同“以人民为中心”的价值取向不相符合，事实上也对数字政府建设与发展造成了反噬和掣肘。“政府作为掌握公共权力的公共部门，理应以维护公共利益作为其所最终追求的价值理念。”[3]而以“公共价值”为核心的战略三角模型则为衡量和评价数字政府绩效提供了科学准则，可以从多个维度透视数字政府绩效，“政治维度关乎政权正当性与民众政治信任；经济维度涉及运行效率与资源分配绩效；文化维度包含传承创新效度与认同凝聚程度；社会维度囊括公平正义实现度与稳定和谐维持成效；生态维度关乎保护成效与资源可持续利用绩效。”[4]有鉴于此，为实现以评促建、以建善用之目标，本研究以我国32个城市数字政府绩效为研究对象，选取战略三角模型作为理论分析框架，采用模糊集定性比较分析方法（fsQCA）对上述案例的影响因素与组态路径加以研究，旨在锚定和辨识数字政府绩效的影响因素，为推动数字政府建设与发展提供决策依据与行动方略。

二、文献动态与述评

（一）文献动态

放眼全球，数字政府建设如火如荼。“数字政府绩效”由此也逐渐成为学界共同关注的热点议题，诸多学者围绕这一领域展开了卓有成效的研究，积累了较为丰硕的研究成果。审视现有的研究进展与学术动态，可以从价值要素、制度要素和技术要素三大视角[5]加以归纳和总结。

第一，价值要素视角。价值要素通常是指数字政府在提供服务、制定政策以及实现治理目标过程中所遵循的价值观、原则及追求的社会效益和公共利益。多数学者认为价值要素在很大程度上决定了数字政府绩效评估指标体系的构建。对此，部分学者对价值要素的构成进行了审视，指出影响数字政府绩效的价值要素既包括价值观、伦理基础和道德判断等内容，同时也涵盖公平性、公正性、透明性、多样性和民主性等原则。在此基础上，强调应根据公共管理者期望数字政府所创造的实际效用对这些价值要素进行细致划分，并以价值清单的形式逐步嵌入数字政府绩效评估体系中。与此同时，还有学者对数字政府绩效评估以经济效益为中心的问题进行了批判，认为过度追求经济指标的行为本质上偏离了政府公共性的目标，将会制约数字政府建设的进一步发展，强调应从政府自身的组织属性出发，建立具备多维度价值属性和组织属性的评估指标体系，以最大限度地满足公众的需求与愿望。

第二，制度要素视角。制度要素是指那些决定资源分配的关键因素，包括国家制度、有关政府运作的相关体制机制和组织结构设计等[6]。已有大量研究以此为研究视角展开了挖掘和探索，他们强调加强顶层设计、完善制度规范与强化政府部门组织结构的科学性是影响数字政府绩效的决定性要素。这些学者在深入研究后普遍认为，传统科层制组织结构的低效和无序，以及良善制度安排的匮乏是数字政府绩效提升之路上最大的桎梏。对此，应当在充分掌握数字技术特性的基础上逐步改革政府组织结构，由“层级节制”转向“人性化”和“扁平化”，从“单兵作战”走向“团队协作”，进而提高政府运作能力与技术应用之间的适配度，使“部门效率”内化为“整体效率”，并通过在法律、财政、府际合作和绩效评估等相关领域内制定一定的制度规范，建立配套的运作机制，进而为推动高绩效的数字政府建设提供可靠的组织保障与制度安排。

第三，技术要素视角。技术要素是数字政府建设与运营中的关键组成部分，涵盖了信息通信技术、数据处理与分析技术、网络安全技术等多个方面，包括“技术应用过程中的运行效率、服务质量、信息安全和创新能力等多重要素”[7]。已有研究以此为切入点展开讨论，认为公共服务组织的数字技术创新水平、数字基础设施建设能力以及技术应用的成熟度是影响数字政府绩效的主要因素。不少学者主张通过加强数据传输、存储和处理等方面的管理能力，超越数字壁垒的桎梏，打破传统公共部门层级节制的科层制结构，形成“跨部门”“跨层级”“跨组织”的协调机制，提高数字政府发展的透明度、回应性和工作效率。此外，还强调了数据安全对数字政府绩效的潜在影响。主张进一步加强数据安全标准体系，推动政务上链、数据加密、舆情监测等多项数据安全技术的创新与应用，进而提高数据安全性，为数字政府建设提供有力的技术支撑。

（二）文献述评

总体看来，学界基于价值要素、制度要素与技术要素这三大视角对数字政府绩效的影响因素开展了颇有成效的研究，取得了可观的研究成果，达成了一些初步共识，但也存在一些缺憾：第一，既有研究普遍存在“预设结论—寻找案例—逻辑演绎”的惯性思维，导致很多研究结论属于常识性范畴，研究的学理性、系统性和深度不够，边际贡献十分有限。第二，大多数研究在选取研究样本时过于倾向选取某些发达地区的案例，虽然这些地区的案例数据容易获得，实证分析结果也不易出现过大的异质性问题，但案例样本之间高度的同质化，导致研究结论与现实之间存在脱节嫌疑，不具备普遍的说服力。第三，大多数学者在构建分析框架时过度聚焦于三种要素中的一种或两种维度，致使数字政府绩效评估指标体系不够全面，难以充分满足评估和提升数字政府绩效的内在要求。第四，数字政府绩效是一个新兴的研究议题，已有少量文献关注数字政府建设在技术、组织和环境等维度的绩效困境与提升策略，总体呈现出碎片化、标签化、非体系化的特点。可见，有关数字政府绩效及其影响因素的研究仍然是较为薄弱的，有待于作更为深入细致的挖掘与探索。

三、战略三角模型：一个数字政府绩效的分析框架

目前，对于数字政府绩效而言，“大多数学者偏重于从单一视角切入，探讨个别因素对数字政府绩效的影响，尚缺乏将各种影响因素置于统一分析框架下进行系统考察的尝试”[8]。如何超越既有研究单一视角的缺憾，将“价值-制度-技术”有机嵌入数字政府绩效的分析框架中，已经成为构建和优化数字政府绩效评估指标体系的当务之急。对此，近年来在该领域广受关注的战略三角模型与该议题可谓是不谋而合。战略三角模型是美国学者摩尔（Moore）提出的一种政府战略管理理论，该理论认为公共管理者需要解决三个问题：第一，能否正确、精准地识别公共价值，进而制定具备实现公共价值的政府决策或战略；第二，能否具备实现这些决策或战略的组织资源和管理能力；第三，能否获得广泛的群众支持，并在与上级公共部门的互动过程中争取一定的政治支持，获得更多的制度资源，进而形成有利的授权环境[9]。由此便形成了一个由三个截然不同却相互依存的要素所组成的分析框架，三个要素分别为：价值目标、运作能力、授权环境[10]。从数字政府绩效的基本概念来看：第一，“以公共利益最大化为价值取向”正是公共价值维度所关注的；第二，“制度重塑”则属于授权环境维度所测量的重点；第三，“组织结构创新与业务流程优化”则是运作能力所聚焦的测量范围。有鉴于此，战略三角模型的测量范围正好与数字政府绩效的核心要点存在一一对应关系，具有出色的研究适配性。

为超越以往数字政府绩效评估指标体系过度倾向于以技术应用或经济效益为中心的羁绊，本研究对战略三角模型的关键测量指标进行了一定的拓展与创新（详见图1），以求形成更为多元化、系统化的数字政府绩效评估指标体系：（1）价值目标维度：在构建数字政府绩效评估体系的复杂过程中，价值目标维度不仅频繁出现于学术讨论与政策制定中，而且极易在实践中陷入过度量化的误区。数字政府作为一项多维度、深层次的社会工程，其建设成效应全面且深刻地体现对社会公共价值的贡献，诸如公平性、正义性、民主性等核心价值理念。围绕这一主旨，本研究精心选取了“数字开放度”和“创新发展度”两大指标来衡量数字政府在价值目标维度的表现。（2）运作能力维度：“数字政府治理能力的有效发挥不仅需要各职能部门的数据支持，还需要政府提供专业的运营管理。”[11]与此同时，摩尔强调：“政府是否拥有充足的资源，并具备合理运用这些资源的执行能力是决定其运作能力的关键，坚实的运作能力是保障公共价值和组织目标得以实现的基础。”[12]并认为，支撑数字政府建设的财政资源与数字基础设施建设水平能够较为完整地反映出数字政府的运营能力[13]。故此，本研究采用“财政资源能力”和“数字基础设施”两大指标来衡量数字政府在运作能力维度的表现。（3）授权环境维度：根据本恩（Behn）的研究，政府组织的行动效能深受外在授权环境的制约与激励。当公共管理者意图实施超越其既有职能范畴的举措时，必须从其所嵌入的政治架构中寻求合法授权，以确保行动的有效推进[14]。例如，地方政府在构建数字治理体系时，往往以中央政府的战略导向、规划蓝图及总体设计为基本框架，据此设定自身的治理目标、基本原则与实施任务。同时，地方政府还需紧密关注民众的实际需求与社会关注的焦点议题，灵活调整政策导向，以实现高效的政策响应。在授权环境维度下，本研究挑选了“注意力分配”和“公众外部需求”两大关键指标以评估其影响。

四、QCA研究方法与研究数据

（一）QCA研究方法

定性比较分析QCA作为跨越了传统定量与定性研究方法界限，并将二者优势合二为一的一种新方法而为目前学界所青睐[15]。该研究方法首创于1987年，记载于美国学者拉金（Ragin）所著的《比较方法》（The Comparative Method）一书中[16]。该方法在一定程度上避免了传统定量回归方法中自变量自相关和多重共线性等诸多内生性问题[17]，在政治学、管理学、社会学等多个学科领域被广泛应用。目前，QCA已经开发出了较为成熟的四种分析技术，包括基于清晰集的定性比较分析csQCA、基于模糊集的定性比较分析fsQCA、基于多值集的定性比较分析mvQCA和时序定性比较分析TQCA等四种方法[18]。其中，fsQCA能够对每个变量进行校准，通过处理连续变量产生模糊集隶属度建立真值表，获得结果等效性的多重组合[19]。