技术制度化的时间机制：基于三个数字政府治理平台的比较案例分析

摘 要：数字技术赋能政府治理已经成为推进政府治理现代化的重要举措。运用时间政治学理论，构建一个融入时长、节奏、时机的技术制度化分析框架，对“ZZIC平台”“民心网”“接诉即办”的比较案例分析发现：技术制度化是数字技术与科层体系不断迭代演化的结果；时长沉淀下的科层体系对数字技术赋能的认知构成技术制度化的基础；关键行动者或组织对此的认知、理解和遵从受结构性约束存在显著差异，表现为技术制度化进程中的张弛有度或节奏紊乱，进而影响到其对法治化规范时机的把握，决定了数字政府治理平台的效能发挥及其迭代演化进程，构成理解技术制度化的时间机制。时间作为底层机制对因素性机制条件组态的影响机理，有助于揭示数字技术与科层体系互构的迭代规律。

关键词：制度化；数字治理平台；时间机制

一、问题的提出

数字技术赋能政府治理创新已经成为推进政府治理现代化的重要举措。地方政府以数字政府治理平台为载体，按照“民众通过多渠道提出诉求—诉求汇聚至互动平台—平台分拣督办相关部门回应诉求—民众评价诉求办理情况—平台评价办理部门—根据评价结果予以激励”运行逻辑，有效提升了政府回应的效率和质量。通过对“ZZIC平台”“民心网”“接诉即办”的比较分析发现：三个数字政府治理平台均遵循上述运行机制，但三个平台的效能发挥及发展境遇存在较大差异。始于2010年的ZZIC目前基本处于停滞状态；党的十八大后，“民心网”突飞猛进，但合并到“8890”平台和政务热线后，呈现出动力不足的状态；相对而言，2019年开始运行的“接诉即办”平台通过法治化、制度化的推动，至今保持较好的发展势头。由此提出本研究的问题：为什么遵循相同运行机制的数字政府治理平台的效能发挥及发展境况存在较大差异？

既有研究大多是对数字政府治理平台开展的个案研究，往往聚焦于三个案例的共性运行机制进行不同角度的阐述。倘若采取纵贯性审视，上述三个案例本质上是一个数字政府治理创新随技术和组织不断互构、迭代演化的过程。数字时代政府治理创新随技术革新的不断迭代已经引起学术界的关注。与其相关的研究主要分布在政府创新可持续性等方面。例如，基于地方政府创新奖的数据[1]，从社会嵌入[2]、上下联动[3]、创新能力构建[4]等不同的视角考察了政府治理创新及其可持续性的影响机理。更多的研究聚焦于政府治理创新个案，揭示出创新主体自主性、目标群体价值兼容性和创新内容可调适性等对创新可持续的影响过程和机理[5]。基于“制度－实践”松散耦合关系的研究，发现“政绩安全区”机制的有效运转是地方政府治理创新效能及其可持续性的关键动力机制[6]。然而，对政府治理创新可持续性的考察主要集中于其存续时间，较少置于长时段、跨案例比较的维度考察其迭代演化过程及机制。

数字政府治理本质上是数字技术嵌入科层体系并与之互构的动态过程。技术与组织互构论认为信息技术的应用是否成功既取决于技术本身的可互构性，也取决于组织结构的可互构性[7]。随着信息技术革新及其在组织中的应用，技术与组织的互构关系已经从预制性相互建构转向迭代式互相建构[8]。这种迭代式建构为研究政府治理数字化转型提供了一个动态的理论视角。对技术与组织迭代式互构的考察意味着将时间线拉长进行基于长时段的机制分析。已有研究已经意识到时间的特殊性。比如，平台技术的治理绩效在时空条件的规约下呈现出配置性效率和适应性效率的差异性特征[9]；把时间带入任务属性在特定政策变迁中考察时间的作用[10]等。此外，时间社会学领域有关数字技术对社会运行的加速效应的讨论，已经初步揭示出时间的支配性[11]。历史制度主义理论有关“时间中的政治”“时间嵌入”“时间秩序”的讨论已经切中时间作为一种机制的理论可能性[12]，改变了时间作为探索社会机制中的“旁白”地位。但是，大多数现有研究往往将时间作为记录其他变量影响技术与组织产生阶段差异的载体或符号，尚未将其本身作为一种机制探讨时间对技术与组织互构的影响。

为了回应上述问题，本研究尝试将“时间”从影响因素的“背景或注脚”中找回来，通过构建一个融入时长、节奏、时机的技术制度化分析框架，运用求异法和双层理论考察影响郑州市ZZIC、辽宁省民心网、北京市“接诉即办”效能发挥及发展境遇差异的因素，揭示长时段视域下技术与组织互构动态演进的时间机制。在此视域下，技术制度化的本质是随时间机制形成的数字技术与组织互构的“产物”。时间成为一种底层机制影响着中层机制的效应发挥，构成技术与组织互构并进一步制度化的关键。对此的研究有助于走出质性分析中的“时间盲区”[13]，使得理论构建具有动态性和饱和性，有助于揭示数字技术与科层体系互构的迭代规律，拓展数字政府治理研究的理论空间。

二、基于时间机制的技术制度化分析框架

数字技术与科层体系的互构循着相互调适的因果链渐序展开。正如“X对Y的影响是因为X在合适的时间分别启动了a、b、c，才产生了Y”[14]，理论上，实践界追求数字技术与科层体系的互构能够达至互嵌调适的状态，表现为组织及其成员对数字技术赋能组织绩效的制度化遵循。本研究将其界定为技术制度化，强调数字技术与科层体系互构迭代的制度化过程。作为一种历时性“过程”的制度化，是回报递增、承诺递增、日益客观化三种不同机制相互强化的共同产物，强调物质激励、身份认同、思想信念的作用[15]。本研究构建基于时间机制的技术制度化分析框架，将时长、节奏和时机纳入技术与组织互构乃至实现制度化的过程。时长强调科层体系对技术治理的共同信念在长时间段中的日益客观化与“沉淀”；节奏是技术周期和政治周期叠加形成的支配性力量，需要关键行动者的理性选择才能实现节奏把握的张弛有度。时机是外在规范与内在认知契合的临界点，需要组织化推动下的法治化，为外在规范形塑内在认知提供合法性保障。

如图1，数字政府治理平台运行机制诸要件按照时序出现在时间轴上。既有研究往往将时间轴视为客观存在的标尺，忽视了时间的社会属性，从而没有给予其“机制”的定位和循此机制而产生的支配力。事实上，时间不仅仅是一种量的测量。复杂的意义结构借助时间这个媒介得以产生、传播，并成为具有支配日常行动的、强有力的制度规范。时间作为一种机制，体现为上述不以个体、组织的意志为转移的支配力，在特定领域驱动着人们在合适的时间做出相应选择。个体和组织遵循时间这一底层机制才能对政府回应性产生赋能效应，不遵循或不严格遵循就会导致节奏紊乱，影响到数字技术的赋能效应。机制是促使行动者按所定轨道行动并形成某一领域稳定秩序的安排，调整组织行为和领域行为[16]。这一判定隶属于一般意义的机制，更多地将机制视为组织制度设计的一部分，容易陷入理性选择决定论的认知循环，并将其归为关键行动者的理性选择，一定程度上忽视了对时间不以个体、组织意志为转移这一底层逻辑的遵循。

（一）时间机制的认知维度：时长沉淀形塑技术制度化的认知规范

以往研究已关注数据集本身的时间维度[17]、大数据可用性的速度维度和由数据产生的时间性的社会技术形式[18]，并解读“数据时间性”中知识和行动的速度与多样化的社会节奏、技术铭文、其他优先事项间的权衡密切相关[19]。但大多数研究倾向于探讨数字技术对社会运行的加速效应，鲜少深入分析数字技术在时长沉淀中的迭代效应，从而忽视了时间维度的滞后性，即价值体系的变革较工具的变革需要更长的时间才能形塑出来。时间是观念、制度和信念演变的界限。技术治理往往需要借助一种可以内化于个体的符号表象中介——认知维度，塑造行动者赋予客体或活动的意义。行政主体赋予技术治理的“意义”并非一蹴而就，只有在持续不断的互动中才能逐渐浮现，并转化为对技术治理的认知。首先是技术治理“意义”在组织内部与组织间的互动交往过程中被广泛接受并逐渐“习惯化”；然后通过对技术治理对象、方式、目标、效用、适用性等归纳和理论化，实现组织对技术治理“意义”认知的正向强化；最后通过共识的“沉淀”促进技术治理“意义”认知的不断扩散，在代际和区域之间完成迭代传递。

认知规范意义上的制度化表现为共同信念随技术与组织互构、不断复制和强化的动态过程。自我强化的完成是“迟滞的时间”在个体层面和组织层面的延展。只有经过时长沉淀才能形塑数字赋能科层体系回应民意的内在规范。第一，数据生成的实时性和基于预设算法数据分析的敏捷性超过了社会认知形成共识的速度。数据处理辅助决策的速度与决策者、执行者及目标群体认知濡化后形成共识的速度之间处于失衡状态，造成技术与组织互构间存在大量时间滞后性。第二，行政主体具有软抵抗、隐性抵抗技术性支配力量的自主性。数字技术并不是一经引入科层体系就立刻会被行政主体接受、认可，并迅速促使组织变革。行政主体会抵触其所不了解的新技术，导致技术制度化必须经历一个行政主体接受与认可新技术的长时间积累过程。第三，传统政府治理“正反馈”形成过程中的转化成本限制了数字政府治理认知的提升。在数字政府创新的初始阶段，支持“正反馈”的学习效应与协同效应共同促进行政主体对传统政府治理的正式与非正式规则的认可。第四，只有当行政主体在具体情境中体验到数字技术带来的绩效改善，其对数字技术赋能政府治理的认同感与接受度才能真正内化。

（二）时间机制的节奏维度：政治周期影响关键行动者的节奏把握

技术制度化的本质是数字技术赋能政府治理认知规范的内化。在此过程中，关键行动者对认知规范内化的节奏把握至关重要。节奏是由“一个地点、一个时间和一次能量消耗之间的相互作用”构成的[20]。作为时间机制的要件，节奏表现为基于周期性影响而产生的支配力。置于政治行政情境，政治周期、换届周期构成影响关键行动者选择的政治性节奏。同时，数字政府治理平台的应用与扩散还存在着典型的技术性节奏，即技术革新的演进历程及其支配力。随着新一代信息技术、人工智能技术的革新迭代，政府治理数字化转型从最初以BBS为技术支撑的Web1.0，转向网页版多元渠道汇聚为技术支撑的Web2.0，再到平台技术为支撑的“互动与办事”集成式回应的Web3.0，以及人工智能技术驱动的数智政府治理AI+政府治理新阶段。

源于技术演进内在规律的技术性节奏和源于政治周期等制度性因素的政治性节奏都是客观的。然而，关键行动者对两种节奏的把握带有主观选择的意味。关键行动者对技术与组织互构节奏的把握受到以下三个方面的影响：第一，组织在对新技术认知不足的情况下，只关注技术“赋能”的潜在优势，并基于乐观预期推进实施，却忽视了技术“负能”对组织重构可能带来的不稳定性，表现为操之过急导致的节奏紊乱。第二，组织领导对成员的新技术认知水平把握不当，也是节奏紊乱的重要原因。组织领导既可能低估成员对数字技术的认知而较多干预，导致节奏紊乱；也可能高估成员对数字技术的认知而遭遇抵触，导致节奏紊乱。第三，任期及由此产生的政治流动问题是关键行动者节奏把握失衡的重要原因。节奏紊乱源于任期作为政治时间形式的震荡效应，往往导致政策稳定性、持续性的问题[21]。前任官员的离任去向对继任者的影响同样不可忽视[22]。

作为一种时间机制，节奏对技术与组织互构有着制约或加深的两面性。节奏紊乱制约技术与组织互构，节奏张弛有度为互构提供动力支持。节奏张弛有度以分散的、非正式的或高度正式化的规则设定、监督与奖惩活动为基础，在主体权威的驱动下，制约或使能行动者及其行动。需要特别强调的是，节奏的张弛有度也是处理技术和组织互构中效率、价值、组织文化张力关系的一个体现。从制度的规制性要素看，强制推动是指具备高位势能的推动者运用组织化的监督考核、奖励惩罚机制，约束组织成员接受组织新理念、新技术、新方案的方式。组织中的关键行动者往往基于考核压力和任期困境，通过强制推动的方式希望尽快推动组织变革、实现绩效提升，多表现出短期化行动的绩效导向。对短期绩效和效率的追求使得强制推动遮掩了组织技术变革中的价值、文化、认知因素，成为引发节奏紊乱的根源。为了规避强制推动带来的节奏紊乱，技术与组织互构不仅需要关键行动者充分认识新技术的特性，尤其是组织成员对新技术的认知和接受程度，还需要平衡效率与价值、文化、认知的关系。唯其如此，节奏机制才能持续为技术与组织互构提供动力支持。

（三）时间机制的时机维度：外在规范与内在认知的契合与强化

制度化是一个外在规范不断转化为内在认知的过程。尽管内在认知和自觉遵从是制度化的高级阶段，但是内在认知并不会自然而然地整体性达致。个别的、部分的内在认知如何扩展为整体性的内在认知，取决于外在规范与内在认知的契合程度和时机把握。作为一种组织行动，外在的约束和内化了的自觉认知并非由个体累加而成，而需要以正式规则为基础的外在约束。但是，法治化不会因为法规出台而立即被行为主体遵守，而是一个制度的规制性与规范性两大基础要素的正反馈强化的结果。时机之所以成为关键机制，在于对规制性要素和规范性要素正反馈强化的识别。时机构成事件变化的时刻和条件。特定因素的组合所启动的机制只在特定的较短时间点内发挥作用。一旦错过时机，在此前或此后都不存在这种效应[23]。抓住规范制度化时机就是要发挥规范系统对行动者行为的限制与使能作用。制度的规范系统包含了价值观和规范，前者指行动者所偏好的观念或所需要的、有价值的观念，后者规定追求所要结果的合法方式或手段，两者通过内化和实践而具有稳定性。法律的强制功能与其规范性、认知性功能并不等同。法律主要依靠认知性与规范性要素在建构意义与集体理解中实现影响。条例这类行政自我规制的法治化，属于规制和规范的中间地带，可以理解为一种带有强制性的规范。法治化以价值观与规范的方式规定、期待或预言行动者的行为，并在观念上持续内化，行动者明确自身身份的权利、责任和义务，为技术制度化提供规范性支撑。