非常态才是常态？公安任务型组织的发生、运作与演变逻辑

摘 要：任务型组织是官僚机构应对非常态问题的一种弹性工具。随着社会治理环境不确定性程度的提高，治理任务趋于复杂化是政府部门普遍面临的挑战。不同于其他职能部门，对于公安部门而言，临时性任务、突发性任务的出现反而是一种常态现象，其恰是借助任务型组织实现了组织的再弹性化，保证了非常态任务与中心任务动态平衡的“任务韧性”。从理论上看，公安任务型组织是对官僚制弹性的呼应；从组织机制上看，公安任务型组织是对科层组织模式的有益补充；从运作过程上看，对组织成员及其单位的激励和责任控制为任务完成提供了独特的行动优势。研究数据来源于在基层公安机关进行参与式观察积累的田野资料和质性访谈数据，以组织生命周期为视角阐释了公安任务型组织的成立动因、运作机制和演化走向，为科层组织创新提供了经验数据，推进了任务型组织领域的知识增进。

关键词：任务型组织；公安部门；科层组织；非常态任务；组织演化

一、问题的提出

政府职能部门有效运转是国家治理体系、治理能力现代化的有效保证，也是社会良性发展的前提。随着社会问题复杂性和公共治理问题的不确定性等特征凸显，传统行政机构面临着新考验和新挑战，原有的常态化组织结构时常陷入低效或无力状态[1]。政府部门一般遵从科层式的运行逻辑，以等级化、正式权威和稳定结构为主要特征的科层组织能够高效解决大量传统的公共治理问题。但现实中政府职能发挥往往因实践情境性和权变性而受限，因此在正式组织之外存在着不同的组织形式来应对复杂治理情境，比如用临时性组织来弥补科层制的不足[2]，甚至在一定程度上代替科层组织发挥作用。这种组织的弹性与官僚结构的扩张或吸纳有所不同[3]，非正式组织是在正式组织内发生、组合和运作，以解决整个组织面临的冲击。以工作组、领导小组、临时办公室等形式为表征的任务型组织便体现了以上特点和趋势，而不同部门也出现了适配其职能履行的灵活组织形式，比如本研究聚焦的公安部门工作专班和专案组。这些尝试对行政机构组织创新而言具有重要意义。

一般来说，新组织形式的产生往往来自亟待解决的治理问题；对于公安部门来说，社会流动加快和安全风险预防环节的不断前置使得公安职责边界扩大，所面临的治理场景日趋复杂，新型违法犯罪和社会安全风险逐渐增多，而规则和规范的滞后导致了大量的社会治理缝隙的产生。打击违法犯罪是公安部门的主要职能，更是维系社会稳定的基本保障，而案件的处理往往需要高专业性、跨部门间的合作，也存在急迫的时限约束；同时公安部门还面临着随时应对政治性、条块叠加、应急处突、临时性等任务的情况，若依靠正式组织的设立来解决问题的话，公安部门设置将会走向规模上的无限扩张，也正因如此，任务型组织才会作为一种灵便的组织新形态被设计出来以应对复杂多样的任务。

本文在回顾任务型组织实践研究和理论探讨的基础上，聚焦公安任务型组织这一组织形式，基于在长三角地区X省A市和Y省B市的田野调查资料，从组织成立动因、组织生命历程、运作机制和演化走向等维度提炼该类型组织高效运行的逻辑，并由此出发，探讨公安任务类型的结构化特征和因应多重任务挑战而产生的新型组织形态，为政府机构改革和治理实践创新提供理论和现实依据。

二、理论溯源和研究设计

（一）理论溯源

对公安任务型组织的研究肇因于本研究团队扎根基层公安的过程中发现公安“专案组”在科层组织外常态化出现，并对科层任务和组织运行产生了补充和冲击的双重效用。早在20世纪50年代，马奇（James G.March）和西蒙（Herbert A.Simon）就关注到了任务导向的组织（task-oriented organization）这一现象[4]。国内对任务型组织的研究则在近二十年得到发展，其出发点更多是对传统官僚制组织实践问题的反思，在学理上蕴含比较主义色彩。张康之在对传统科层制政府回顾的基础上，进一步比较了任务型组织与“临时性组织”“任务小组”的差异所在，并从组织的生命周期视角出发论述了任务型组织的产生背景、设立依据、任务目标、结构特征、资源获取、解散消亡等全过程，形成了一套较为完整的任务型组织研究理论谱系[5]。之后部分学者延续该脉络分别探讨了风险社会治理[6]和服务型政府建设[7]的方式和主体，以及官僚制控制体系变革出路[8]等具体议题。此类研究将任务型组织视为解决某些现实问题和结构性问题的路径，是对经验现象的有力解释。既有研究理论对话的核心要义乃是对官僚体制僵化的批判和对传统科层组织的补充，这似乎未改变Bennis二元对立地看待两类组织的学术传统，后者认为，任务型组织必将在工业社会实现对官僚组织的替代[9]。近年来，随着新一轮机构改革浪潮的兴起和组织学传统在分析公共部门问题上的加深，学界再次将目光移向了诸如“议事协调机构”“领导小组”“专班”等满足任务型组织部分特征的组织现象，这与既往的经验归纳研究一脉相承[2][10-13]。

本文以公安任务型组织为观察分析对象开展的研究同样具备上述科学逻辑和实践意义，即本研究的主要目标是借助分析公安任务和任务型组织的运作来为其他场景下的组织创新提供可参照的经验。本文的理论边际贡献在于对任务型组织理论的重新检视和理论体系的补充。从分析脉络上本文遵循了归纳式思维逻辑，基于在基层公安的田野调查，归纳公安任务的类型和结构，并由此呈现公安任务型组织的生命历程、结构特征、运作机理，探索在公安这一拥有特殊职权、行使广泛职责和承担复杂治理任务的政府组织中，其应用于警务效能提升、政府治理能力和国家治理体系建设的可能性和有效性。

值得一提的是，在回顾既有研究的过程中，我们发现“任务型组织”概念已经衍生出了诸如多种表达形式，但概念中的基本要素实则万变不离其宗，因此本文依然沿用“任务型组织”一词，以非常规、非常态、临时性等作为定语描述任务属性，以工作专班、工作小组和专案组指代公安任务型组织的形式。

（二）研究设计

本文意在分析公安部门任务特征和类型有哪些、在面临这些任务时的组织策略为何，即公安任务型组织的生成和运行逻辑。本研究为基于质性数据的实证研究，数据收集和获取主要通过参与式观察和深度访谈，辅之以座谈和非正式访谈等方法进行理论饱和验证。具体来说可以将数据收集过程划分为两个阶段。

首先，研究问题缘起于团队前期在长三角地区X省A市和Y省B市的基层公安机关持续两年的田野调查，通过参与式观察和非参与式观察、深度访谈和非正式访谈等方式获取了一手调研资料，开展“跟踪式”调研——包括跟车出警、参与询问、日常警务、专项任务、夜间值班等，以及其他形式的调查——比如非参与式观察、非正式访谈、座谈等，形成了十余万字的调研笔记，是下文对于公安任务类型进行梳理的主要素材来源。在调研过程中，我们发现两地公安存在一些共性，两地存在组织间学习，能够体现我国公安任务类型和任务型组织的典型特征。

其次，对于公安任务型组织的具体运行过程，比如专案组或专项行动，因其具有专业性、纪律性和保密性的要求，研究团队难以进入观察，也因为扎根理论的基本逻辑并不适用于回答已有任务型组织和组织生命周期等理论预设及验证的问题，因此主要采用访谈的方法获取质性数据，与前期资料进行交叉验证和相互补充，其中既包括对12位民警的一对一深度访谈，也包括非正式场合中与25位民警和警辅人员的对谈甚至“闲聊”，获得真实而直接的认知和情感表达，进而将阶段性研究成果与民警分享并征集反馈意见，这也是对上一阶段扎根结果的饱和度检验。

三、公安任务型组织发生的结构性动因

（一）职能“原罪”：公安任务的特殊属性和复杂类型

公共部门职能行使的主要方式便是应对生发于社会各个场域中的治理任务，而根据任务本身的轻重缓急和出现频率又可以划分为常态治理任务和非常态治理任务。对于公共部门而言，科层结构和经验累积使得其在应对常态治理任务时更易形成有效策略，而非常态任务的高度易变属性、跨部门协作需求和紧迫的时限性特征与科层任务处理逻辑之间存在内在冲突[14]。这之间的张力催生了弹性组织形式，对这种组织形式的需求广泛存在于各层级和各类职能部门中，公安部门尤为突出。在高不确定时代，难以预测的治理风险层出不穷，公安机关是承载非常态任务的主要力量，同时因其又在科层结构之内，纵向条线控制和横向职能分割难以应对紧急和复杂任务，这使得公安机关对弹性、非常规组织形态的需求有了迫切性和必要性。

具体来说，公安部门承担的任务属性和其他公共部门相比有所差异，其任务性质类型的多样化构成了公安任务独特而复杂的结构特征。从任务出现频率来看，有常规任务和临时任务；从与公安职权职责是否相关来说，有职能性任务和非警务任务之分；从职能类型来说，又有执法类任务和服务类任务；执法类任务中又因任务时限长短不同而划分为紧急任务和非紧急任务。虽然公安任务类型多样，但是通过扎根编码（表1），我们发现可以依据“是否来自于正式权力或正式制度运作”将公安任务划分为两个维度下的四种类型：常规性任务和临时性任务、职能性任务和非警务任务，当然类型之间也存在交叉。

常规性任务和职能性任务通常是得到法律或正式权威确认的权责带来的任务，一般通过上级将任务分解和量化之后层层派发，在下级执行后通过指标化的绩效手段进行任务评价，这就是压力型行政体制和目标责任制的共同作用，是正式权力运作的结果，这两类任务也可以称为常态任务。在常态任务之外，公安部门还时常要完成临时性任务和非警务任务，它们要么是项目发包式的任务打包，比如将任务打包给部分下级单位或成员，要么是紧急动员式的运动式治理，比如以某一案件类型为目标的专项行动，任务派发给辖区内所有下级单位和成员；非警务任务的确定则较为特殊，它是指不在公安职责范围内或并未有法律明确授权的事务，但因为公安权力的特殊性，反向“不得不”成为公安承担的任务，比如职责归属不清的“模糊性事务”、“维稳”的政治性任务、扩大化的“安全”事务等等。临时性任务和非警务任务通常是非正式制度或非正式权力运作的结果，因此也称为非常态任务。理想的任务确定应该是越符合法律或正式权力确定的职责范围的，就会越成为日常的中心任务、投入越多的资源去完成，而越是非正式方式或越远离组织主要职责的任务，越不能频繁地占用组织资源（如图1所示）。

（二）现实需求：非常态任务与常态任务的交织

有趣的是，公安的非常态任务反而呈现常态化的特点，甚至挤压了中心任务，比如运动式治理不断重复、紧急任务成为常态、“不紧急才是非常态”等现象，即并不符合理想任务类型的分布。任务型组织正是为了应对这种“不符合”而产生的，其要完成的并不仅仅是非常态的临时性任务和非警务任务，而是所有四类任务，这是因为四类任务均可能包含以下科层组织难以回应的挑战，亦是公安任务型组织生成的动因。

首先，公安部门时常面临突发性和紧急性任务。当前社会治理形势日趋复杂化，威胁公共安全的社会性事件呈散点状爆发。一旦紧急性事件突发，公安部门需快速完成由常态化向应急化的功能转变，现场快速出警、调动警力形成集中力量，在组织意义上则表现为工作专班、专案组等成立。其次，公安任务中还包含稳定比例的长期性、攻坚性任务。除紧急突发事件之外，公安部门还需承担持续时间较长的持续性任务。这一类任务以某一类案件（而非某一个案件）或问题的解决为代表，虽不具有急迫性但却对民众和社会造成重大危害，需要长时间侦查、调配各部门资源等。再次，公安部门还承接了行政指派性任务，承担来自上级的条线任务压力。任务在科层上下传递过程中既产生了任务加码，也为上级提供了对下级进行考核的控制手段。地方公安为了实现资源争夺和政治晋升，也会主动发挥下级能动性[15]，选择大包大揽和责任到人的执行策略，上级施压和地方主动加压合力形成了多重的、超载的、临时的和内在冲突的组织任务结构。

其实大部分的问题最终都会解决的，哪有解决不了的问题呢，就是需要人力物力财力，但是短时间内就让你完成什么任务，不给你警力，还要用绩效来压你，这段时间是电信诈骗，过一段时间有可能是其他的，那你就会考虑只能去做领导现在最关注的事情。（调研笔记20230818YB-1，非正式访谈）