从经营走向韧性：改革开放以来城市公共安全政策变迁

摘 要：城市公共安全政策变迁经过了怎样的历程，其中有何特征，这是提升城市公共安全议题历史纵深感亟待回答的问题。基于“政策外部特征—政策环境—政策内部要素”三维分析框架，运用文本分析法梳理改革开放以来246份政策文件可以发现：城市公共安全政策经历了保障城市经营、支持改善民生、回应新兴风险、建设韧性城市四个阶段；其理念、主体和结构的变迁分别呈现出“灾害处置—应急管理—风险治理—韧性治理”“单一部门—多部门协同—党政统合—公共安全共同体”和“行政条例—应急机制—安全体系—大安全”的规律。城市公共安全政策更新应更加注重从风险预防走向共存的理念进步，促进常态化与非常态化治理有效转换的功能更新，使人民安全感更充实。

关键词：城市公共安全；政策变迁；风险治理；韧性城市

一、问题提出与文献回顾

改革开放后，我国着力加速城市化，在大量人口、资源要素向城市集聚的同时，风险也随之蔓延，城市风险社会逐渐形成。城市化的深入发展和风险社会的来临，使城市公共安全成为推进国家安全体系和治理能力现代化的重要方面。城市公共安全政策是理解城市公共安全治理演进的重要线索。改革开放以来，城市公共安全在不同时期呈现不同特质。文章梳理并分析城市公共安全政策的变迁，对探索城市公共安全治理规律，并展望其未来走向具有重要意义。

城市公共安全政策在形式上是关于城市公共安全的一系列以正式途径颁发的各种政策性法规性文件的总和，在本质上是调节城市公共安全治理过程的主要工具。以应急管理政策为考察城市公共安全治理制度机制建设脉络的主线，是相关研究的主要路径[1][2]。二是在研究目的上，注重政策效力的提升，有学者从政策采纳和政策执行力度的双重视角探寻韧性城市理念在我国城市治理中的实施情况[3]，也有学者强调城市公共安全政策的技术嵌入[4][5][6]；三是在研究范围上，聚焦特定安全领域内的政策。学者们在广泛研究社区治安[7]、环境安全[8]、防灾减灾[9]、社会保障[10]等传统安全领域的政策之外，还基于社会信息技术不断发展，更加关注信息安全[11]、网络安全[12]等新兴安全领域，并尤为偏爱信息技术在公共卫生安全等传统安全领域应用[13][14]的政策。可见，现有城市公共安全政策研究虽涉猎广泛，但条块化明显，尚不足以形成系统、连续的知识体系，考察城市公共安全政策的变迁历程仍大有可为。

但在总体国家安全观和大安全大应急框架下，应急和安全的话语区别愈发明显。质言之，应急是一种基于某一个或某一类事件的话语，凸显突发事件处置的技术性，体现在具体的思维、制度和行动上；而安全是一种描述风险回应整体性和系统性的情境话语，强调宏观的价值理念如总体国家安全观，以及组织建设和治理能力如国家安全体系和能力现代化。现阶段，学界关于城市公共安全政策的讨论侧重技术性、具有明显的应急话语底色。这容易使人们对城市公共安全政策的理解局限于应急技术的发展，而非关注安全治理能力的提升。虽然梳理应急管理政策在一定程度上能补充城市公共安全政策变迁历程，但缺乏安全话语中的历史纵深感，更需要挖掘后者内在宝贵的价值理性。

综上，回答“城市公共安全政策变迁经历了怎样的历程，其中表现出怎样的特征”的问题，是在理论和现实两个层面回应城市风险社会的关键所在。作者对改革开放以来党中央和国务院发布的城市公共安全相关政策文本进行分析，探索城市公共安全政策变迁历程和其中特征，并提出新期待。

二、研究设计与分析框架

（一）政策文本来源

本文旨在研究实行改革开放以来的城市公共安全政策变迁，所以对1978年12月18日至2024年9月30日期间的城市公共安全政策文本进行搜集。为保证全面性，将北大法宝中央法规库作为数据源，以“城市+安全、应急、危机、风险、韧性”和“城市+事故灾难、公共卫生事件、自然灾害、社会安全事件”作为关键词进行全文模糊检索。基于权威性，作者选用的文本均为中共中央、国务院、全国人大等中央机构发布的中央党代会工作报告、国务院政府工作报告及国务院制定的规划文件和下发的通知。同时，一些虽未在标题上明确“城市公共安全”字样但内容与城市公共安全治理相关的文本亦被选用。由此，共检索到271份政策文本。在政策文本的排除上，一是排除了蕴含信息量较小的批复类、通报类的文本，二是在详读政策文本后，排除了虽然含有关键词，但政策内容与研究主题相关性不强的政策文本。最终选取246份政策文本（见表1）。

（二）政策文本处理

作者对收集到的文本进行三个层面处理，采用Nvivo 12对城市公共安全政策文本在发布时间和政策主题两个方面进行信息抽取和编码，并对编码进行信效度检验：首先，梳理政策发布数量与时间的关系，进行宏观层面的描述性统计。其次，作者依据公共安全领域对政策进行归类，统计政策主题的分布情况。关于政策主题的划定，我国公共安全分为防灾减灾救灾、生产安全、公共卫生安全、社会安全四大领域[15]。随着城市风险复杂性增强，城市公共安全政策主题需要对公共安全领域进一步细化。《国家安全发展示范城市评价细则（2023版）》由国务院安全生产委员会办公室发布，反映国家对于安全领域的划分认知，作者以此作为政策主题划分的基础。《安全韧性城市评价指南》是归口于全国公共安全基础标准化技术委员会的一套国家标准，包含安全韧性城市评价的内容与指标，可以作为政策主题的重要依据。《中国城市公共安全感调查报告（2020）》[3]将安全感作为主要调查目的，明确安全感作为公共安全的“晴雨表”，亦能真实体现城市公共安全现状。报告提出的自然安全、治安安全等九个安全领域能够作为完善政策主题的划分范畴。作者综合上述三份权威文献，提出城市公共安全政策主题，具体为自然安全、生产（经济）安全、生态安全、公共卫生安全、食品安全、交通安全、治安安全、公共场所设施安全、社会保障安全、信息安全。最后，阅览全部政策文本内容，在微观层面具体分析其在理念、主体和结构三个方面表达出的治理内容。

（三）分析框架

借鉴数学中构建三维坐标系思路设计三维分析框架，不仅定位城市公共安全政策变迁阶段和描述各阶段的政策特征，更聚焦于从多层次分析政策的特征与变迁历程。实际上，三维分析框架作为一种分析思路，并未规定各维度的具体内容，学界对于城市公共安全政策的分析维度也尚未形成共识，外部特征、语义特征、政策类型、政策主题、政策主体、政策工具、政策效力等维度皆曾出现[17][18][19]。根据城市公共安全政策变迁的特性，构建“政策外部特征—政策环境—政策内部要素”三维分析框架（见图1）。

首先，城市公共安全政策变迁是一个历史性过程。在三维分析框架中，将能够体现城市公共安全政策随时间变化而变化的政策外部特征作为X维度，关注其在不同年度的发布数量和主题变化。其次，城市公共安全政策具有开放性。过往对安全或应急政策变迁动力机制的研究强调党的领导[4]和焦点事件[5]的重要意义。可见，城市公共安全政策的议程设置并非一个完全的理性决策过程，而更靠近林德布洛姆（C.E.Lindblom）提出的渐进决策理论，政策环境对其影响十分关键，故将政策环境作为Y维度，以党的城市治理观和风险演变作为探索城市公共安全政策变迁历程的主要参照。最后，城市公共安全政策具有系统性。大安全大应急框架意味着城市公共安全政策的过程绝非行政要求与措施手段的加总，而是一个具有理念表达、多方参与、有机联系等特性的政策系统，探讨其变迁过程中彰显的价值理性和挖掘其具备的工具理性同样重要，故选择包括政策理念、主体、结构在内的政策内部要素作为Z维度。

1.X维度：政策外部特征

政策发布的数量与时间关系的分析是梳理政策变迁历程的基础。对在不同年份发布的政策数量的统计，可以反映政府对于城市公共安全治理的重视程度与注意力转变，从宏观上呈现我国城市公共安全政策的总体态势。其中的标志性政策亦能代表某一阶段城市公共安全政策的显著特征。

政策主题是目前学界进行政策演进过程划分的主要依据之一[6]。对于城市公共安全政策主题密度的分析，可以看出党和政府对城市公共安全的认识变化，主题密度越高说明城市公共安全政策的关注范围越全面，越能体现对城市公共安全认识的总体性与公共性。分析城市公共安全政策核心主题，亦有助于理解城市公共安全政策关注点的变化。

2.Y维度：政策环境

政策与环境的互动是一个动态连续的过程，故政策环境的分析不仅要关注环境对政策的引导作用，还要观察政策对特定环境中治理需求的满足情况。政策环境通常可分为以政治注意力为导向的政治环境和以社会需求为线索的社会环境：一方面，党的领导在我国城市治理过程中发挥核心作用，党的城市治理观引领我国城市公共安全治理演进；另一方面，在快速城市化的进程中，城市发展与安全的矛盾不断凸显，衍生出一系列安全问题以待回应，这些问题交织成中国城市治理的风险环境。我们必须从城市社会治理出发，结合我国城市风险演变规律，探索具有中国特色的城市公共安全政策变迁历程。

3.Z维度：政策内部要素

对政策理念变化的分析，可以揭示城市公共安全政策在变迁中的价值取向和指导原则；对政策主体的分析，可以发现参与城市公共安全治理的行政部门、社会组织及公民之间的协作情况与联系程度；对政策结构的分析，有助于理解城市公共安全政策变迁在制度层面的变动和影响。

三、城市公共安全政策的变迁历程及特征

（一）政策外部特征分析

通过分析政策外部特征明确政策变迁的关键时间节点和对城市公共安全认识的变化。

1.政策发布随着时间推移，我国城市公共安全政策数量呈波动式上升趋势（见图2）。1980年，水利部向国务院作的《关于三十年来水利工作的基本经验和今后意见的报告》关注到城市水源危机对城市发展的影响，是改革开放后我国首份提及城市公共安全的政策文件。1980年至2002年的政策数量较少，共计20份，说明政府对城市公共安全的重视程度相对较低。2003年非典疫情暴露了我国应急管理体系不健全、不完善，之后政府对城市公共安全的重视程度提升。2004年，国务院出台实施的《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》是一案三制体系建设的起点文件，此后各地的应急预案逐步建立。对5·12汶川地震等重大突发事件的治理实践也充分证明当时城市公共安全治理政策的有效性。直至2013年，政策数量总体呈上升趋势。2013年国务院出台实施的《突发事件应急预案管理办法》标志一案三制体系基本建成，政策体系趋于稳定，但依然需要补充政策以应对城市的新兴风险。所以在2014年至2020年间，政策数量增加速度放缓，甚至出现下降趋势，且波动较大。政策数量反常变化的内在原因难以仅通过观察政策外部特征来明晰，势必要结合特定环境，故作者拟在政策环境分析的维度下进行详细探讨。2020年后，诸多重大公共突发事件表现出城市风险的综合性、复杂性特征。2021年，国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》，对城市公共安全治理作出新部署，政策数量大幅上升。作者通过进一步详读文献发现，单份文件中关于城市公共安全的内容权重有所上升，大多将公共安全治理作为城市各领域发展中的关键议程。2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）特别强调城市安全韧性建设，表明国家对城市公共安全的关注已达到新高度。由此可见，2003年、2014年和2021年是城市公共安全政策变迁历程中的关键时间节点。

2.政策主题

总体而言，城市公共安全政策的主题密度随时间推移呈现出由疏到密的变迁趋势（见图3）。由于不同年度的政策主题类型不固定，故以政策主题的占比变化程度作为其变迁的依据。

在开始实行改革开放至2002年间，我国遵循城市以经济建设为中心，关注直接影响城市经济建设的自然安全和生产（经济）安全两个传统风险主题，致使关于两者的公共安全政策占比极高，但主题密度较低，说明这个阶段城市公共安全政策的主题覆盖不全面，政府对城市公共安全的认识停留在单一领域安全的层面。在2003年至2013年间，政策主题密度明显提高，我国城市公共安全政策主题的覆盖范围逐渐扩大至十个主题全覆盖。生态安全作为最大的民生福祉，关注度显著提升。公共卫生安全、食品安全、交通安全等与人民生活相关主题的关注度也有所提升，说明政府对城市公共安全的认识由生产（经济）安全的单一领域开始转向社会多领域的公共安全。在2014年至2020年间，政策主题密度进一步提升。为有效回应新兴风险的挑战，我国城市公共安全政策在保持对生产（经济）安全、生态安全和自然安全三个主题重点关注的同时，提升了对信息安全和公共场所基础设施安全的关注，说明社会多领域的公共安全得到了更广泛的延展。2021年及以后，政策主题密度达到最高，且各主题间占比趋向均匀分布，实现了对城市公共安全关注的全方位覆盖，说明政府对城市公共安全的认识提高至社会全领域的综合安全层面。