刚柔并济：社区治理共同体建构的一个解释性框架

摘要：

社区治理共同体建构本质上是一个重塑治理结构和嵌入治理价值的过程，既涉及结构、规则和技术等刚性治理要素，也涉及情感、文化和精神等柔性治理要素。既有研究遵循“主体—结构—行动”或“利益—情感—文化”的逻辑，分别探讨刚性治理要素或柔性治理要素对社区治理共同体建构的作用，对于实践中两种治理要素如何协同推动社区治理共同体建构还缺乏足够解释力。以C市X社区为例，系统呈现社区治理共同体建构的行动过程和策略特征，借此架构出一个解释性框架。该框架包括根本性的刚性治理要素和辅助性的柔性治理要素，其中刚性治理要素为社区治理共同体划定了行为边界，柔性治理要素为社区治理共同体提供了内在黏合。两者相辅相成，借助外刚内柔的行动路径赋予了社区治理共同体互动性和能动性，借助以柔化刚的行动路径赋予了社区治理共同体合法性和行动力。

关键词：

社区治理共同体；社会治理创新；刚柔并济

一、问题提出

党的二十大报告提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，以健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。社会治理共同体作为政府、社会组织、公众等多元主体基于互动协商、权责对等的原则，着力于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体，是党和政府对于加强和创新社会治理、推动社会治理现代化提出的更高标准的战略目标［1］。自党的十九届四中全会习近平总书记提出“社会治理共同体”这一新论断以来，党和政府对治理共同体建设高度重视。2021年7月，中共中央国务院出台的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中明确要求“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。治理共同体建设既为未来基层治理指明了方向，也为重塑社会关系和促进社会团结提供了新的契机和思路。

社区是社会治理的基础单元和国家治理的“最后一公里”，面对转型时期复杂的治理环境和繁重的治理任务，社区治理正逐步向多元化、立体式、复合型的治理模式转变。作为社区治理模式转变的承载和依托，共建共治共享的社区治理共同体建设搭建了党建引领下多元协同的社区治理新格局，可以更好调和社区生态复杂化、居民诉求多元化和管理主体单一化之间的矛盾，破解社区治理碎片化问题和集体行动困境［2］。同时，作为一种生活和精神共同体，社区治理共同体也成为链接社区生活和家庭生活，应对社区公共空间萎缩、公共精神匮乏，社区内人际关系冷漠、互助精神缺失等公共性危机的重要载体［3］。当前社区治理创新实践在各地不断涌现，但是许多社区仍面临着社区内聚力薄弱、社区成员参与不足等诸多“区而不社”的问题，社区治理共同体建构则面临着共建意愿冷漠、共治能力缺失和共享意识匮乏等阻碍［4］。

学界围绕社区治理共同体开展了较多的规范性和经验性研究，认为社区治理共同体是开放式、立体化的组织网络，也是社会团结的重要载体。社区治理共同体建构一方面需要灵活吸纳各种治理主体和资源以促成多方协商与合作，另一方面需要将情感、文化等要素纳入，以更好地满足居民的社会情感需求［5］。换言之，学者们将社区治理共同体定位为协同联动的组织网络和有效的社会团结机制，认为社区治理共同体建构包括重塑治理结构、培育治理主体和嵌入治理价值，需要从完善治理结构、促进集体行动、培育共同体意识三个方面着力［6］，涉及党建引领、民主协商、公共精神、社区情感等诸多要素［7］［8］。

总之，既有研究对社区治理共同体展开了诸多有益的探讨，既涉及技术治理、整体性治理等社区治理体系的问题，也涉及情感治理、公共精神等培育“有力的社会”的问题，并逐渐达成社区治理共同体建构需要多重要素协同作用的共识，但对于各种要素如何协同发挥作用，推动社区治理共同体构建还缺乏过程性解释，尚未形成整体性的分析框架。鉴于此，本研究主要关注基层治理图景中的社区治理共同体建构，并以C市X社区为例，在厘清社区治理共同体组成要素的基础上，系统呈现多要素协同建构社区治理共同体的行动过程和策略特征，借此勾勒出社区治理共同体建构的解释性框架，深化对社区治理共同体建构路径的理性认识，进而为社区治理共同体研究提供新的分析视角。

二、社区治理共同体建构的理论分析框架

（一）既有研究检视

社区治理共同体是社会治理共同体在社区场域的具体呈现，是政府、社区、社会组织、市场组织和居民等多元主体在党建引领下，通过社会化、法治化、智能化、专业化的手段和机制，平等协商、互通有无、共同参与社区公共事务的协同型治理共同体形态［9］［10］。社区治理共同体的核心是社区治理，关注治理结构和治理机制，解决的是人人有责的意识问题、人人尽责的行动问题和人人享有的结果问题［11］；其落脚点是共同体，这是一个包容性极强的社会联结有机体，是联结居民与居民、居民与社区、居民与社会乃至居民与国家的重要纽带，不仅涉及合作和秩序，还包括关爱和情感、参与和公共精神［12］。不同主体围绕社区发展的共同目标，在社区治理实践中持续互动与合作、相互形塑与促进，逐渐形成既相对独立又相互依赖的稳定的群体结构［13］，达成一种有效的社会团结和社会整合［14］，最终建构起社区治理共同体。当社区治理共同体被定位为协同联动的组织网络和有效的社会团结机制时，学者们往往从以下两个视角探讨社区治理共同体建构。

一是着眼于社区治理，基于“主体—结构—行动”的逻辑探讨如何优化社区治理网络，以推动社区治理共同体的建构。这类视角强调，建构社区治理共同体首先需要厘清不同主体的责任与角色，理顺其权责边界及互动关系：党组织是社区治理的政治引领者、组织引领者、能力引领者；政府是社区治理的引导者和资源调控者［15］［16］；市场是生活服务供应商；社会组织在基层党政权力与社区公众之间发挥着“双向嵌入”的作用［17］；居民作为社区的主人，是社区治理的重要力量。在结构层面，主张通过基层党组织的“政治势能”建立起由政府、市场、社会与居民构成的“一核多元”的治理结构［18］。在行动层面，通过整合社区资源、搭建协商平台、约定合作制度等方式促成共意性行动目标达成，激活不同主体的能动性，推动多元主体持续开展深入合作以解决社区公共议题［19］。这类分析视角大多借助技术治理、协同治理、整体性治理等理论，注重社区治理的科学化，倡导运用“科学管理”塑造社区治理结构，依托“专家群体”增强社区治理能力，借助“治理技术”提升社区治理效能，通过加快健全社区治理的协调机制、整合机制、责任机制和协商机制，打造横向融通、纵向贯通的社区整体性治理结构［20］，破解主体性碎片化、能力性碎片化、系统性碎片化及技术性碎片化等治理难题［21］，促进政府、市场、社会和居民多方主体在理念、资源和行为维度的协同参与［22］，最终建构起社区治理共同体。这一视角秉持“社会工程学”的应用方式，强调基于学理、知识与组织技术自上而下地建构社区治理共同体［23］，一定程度上忽视了情感、文化等柔性要素以及居民主体性的发挥。为此，构建社区治理共同体，既需要制度层面的成熟设计，也需要社会层面的民情基础［24］［25］。

二是着眼于微观个体，基于“利益—情感—文化”的逻辑探讨如何联结分散个体，以推动社区再组织化，重塑社区公共性以建构社区治理共同体。这类视角将公共利益碎片化、社区情感弱化、居民生活原子化和社区公共性衰落等视为建构社区治理共同体的阻碍因素，将培育出与“有效的制度”和“有为的政府”相匹配的“有力的社会”，视为构建社区治理共同体的关键命题［26］。基于这一分析视角的学者大都强调，要加强社区事务治理与社区成员的利益关联，强化社区成员对社区与社区组织的整体认同［27］；同时要重塑社区邻里关系，为居民提供非利益本位的交往空间，满足人们的社会情感需求，构建社区情感有机体［28］。此外，还要营造社区公共精神和社区文化，促进公共性再生产，提升居民对社区的归属感、获得感和安全感，培育居民对共同体价值的体认［29］。这类分析视角将社区治理共同体视为社会团结和社会整合的重要载体，将情感治理等理论引入社区治理共同体建构中，认为大部分研究对于如何培育守望相助的社区情感和公共精神关注不够。在充斥着技术更新与制度改革元素的环境中，社区治理实践日益凸显“麦当劳化”，很大程度忽略了作为个体的“人”、作为群体的“居民”的情感表达和情感参与［30］。但中国自古以来是一个“人情”社会，情理兼顾是大多数中国人办事和处世原则，也是新时期社会建设的基础［31］，将情感、文化等要素纳入社区治理共同体建构能够契合我国的社会结构和文化形态，创造更贴合居民行为习惯和文化认同的公共秩序，更好地满足居民的社会情感需求［32］［33］。结构、制度、技术等刚性治理要素的规则性、清晰性与社区治理场景中的模糊性不能完全兼容，而关爱、互助、宽容等柔性要素蕴含着丰富的治理智慧和治理资源，能够承担起社区居民、社区工作者、社会组织和政府等多元主体间黏合剂的角色［34］［35］，较为适配模糊性的社区治理场景。在这类研究视角中，情感、文化等要素的治理价值被重新审视，凝练融入，成为社区治理共同体建设的精神纽带。

以上两种视角为理解社区治理共同体建构奠定了坚实基础，尽管部分学者已经关注到刚性治理要素和柔性治理要素是相辅相成的，两者并不能独立发挥作用，但大部分研究仍停留在以刚性治理要素或柔性治理要素为主的分析视角，关注该类型要素对于社区治理共同体建构的作用，对于刚性和柔性两种治理要素如何协同发挥作用，共同推动社区治理共同体建构还缺乏整体性分析框架和过程性解释。因此，本研究在已有研究的基础上，重新审视社区治理共同体的组成要素，从刚性治理要素和柔性治理要素两个维度深度解析社区治理共同体“由什么组成”和“如何建构”的问题，以期构建一个“刚柔并济”的社区治理共同体分析框架。

（二）理论分析框架

1.社区治理共同体建构中的刚性治理要素

刚性，一般与柔性相对，是指物品坚硬不易变化、不易改变或通融的特质。在社区治理语境中，刚性治理要素通常指代清晰性强、情感色彩淡漠、能动性较弱的一类要素，包括治理结构、治理规则或治理技术等。

（1）治理结构

治理结构是处理多元治理主体间关系的一种组织体系，是党建引领下社区两委、社区居民、社会组织和市场组织以及辖区单位共同参与社区治理的组织结构。良好的治理结构是社区治理共同体建构的基础性要件，它的合理与否是影响社区治理效能的重要因素。

一方面，良好的治理结构不再是由社区“两委”唱“独角戏”，需要基层政府、市场、社会与居民等多元主体的共同参与。首先，社区党组织是社区治理的领导核心，居委会是基层群众自治组织和“国家在基层社会的代言人”。两者的人员和工作都存在交叉和重叠，处于高度融合的党居一体化状态。社区“两委”主要通过党建联盟、组织嵌入等形式来联结社区治理结构。其次，居民是社区的主人，是社区治理结构的重要组成部分，居民的积极参与和全力支持是社区治理的合法性来源。再次，社会组织通过项目入驻参与社区治理，以满足多样化的治理需求。辖区内各类非公有制企业、个体工商户等市场组织则以物资捐赠或志愿活动等形式支持社区建设。最后，与社区地域相邻的党政机关、事业单位和国有企业等驻区单位通常以结对共建、区域化党建等形式嵌入社区治理结构，共同参与社区治理。而良好的治理结构要求建立起一核多元、协同联动的组织架构，这需要多元主体履行好自身职责。具体而言，社区党组织和居委会在治理结构中应该扮演好“元治理者”角色，对社区治理进行方向性引导、原则性把控和资源调控；社区居民应不断增强自身主体性，在治理结构中扮演好主人翁角色；市场和社会组织则应该发挥好专业优势和资源优势，在治理结构中扮演好服务供给商和积极参与者的角色，通过项目化运作、专业化服务来实现社区公共服务供给与需求之间的精准匹配［36］。

（2）治理规则

治理规则是优化社区治理共同体建构环境，厘清多元主体职责权限及行为边界的关键，能有效保障社区治理共同体运作的规范性和稳定性，包括社区管理制度、居民参与制度、协同合作制度以及议事协商制度等。

首先，社区管理制度通常涉及社区日常工作、社区安全保障等方面，旨在确保社区有效运转和社区工作者依法履行职责，具体包括居民委员会选举制度、居务公开制度、信息报告制度、安全防范制度、突发性事件处理制度、社区警务工作制度等。其次，居民参与制度旨在为社区居民积极参与社区公共事务搭建平台和渠道，通过对居民参与方式进行详尽规定，有力保障了居民的参与权利。良好的居民参与制度是促进居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，推动居民自治的重要驱动力。再次，协同合作制度是对市场和社会组织参与社区公共服务供给的制度规定，涉及服务供应商如何选择、服务供需如何匹配、服务递送如何监督、服务效果如何考评等方面。协同合作制度是理顺社区治理共同体内部成员间关系，建构伙伴式合作网络，实现公共资源高效利用和公共服务精准匹配的制度保障。最后，议事协商制度旨在让各治理主体能够充分表达意见和偏好，调整利益矛盾和冲突以促进多元主体达成共识，最终实现协同参与的社区建设。通常社区会借助基层党组织的政治势能，建立起党建引领下社区治理共同体成员间紧密联结、民主协商的议事制度或平台，比如党建联席会、居民议事协商会议等。