推广政策之下初始者何以使用在线政务服务

D63A1009-3176（2024）02-053-（15）

本文系国家社会科学基金项目“在线政务服务对政府信任的影响机理与提升策略研究”（20CZZ035）、山东省自然科学基金项目“公众获得感视角下移动政务对政府信任的影响研究”（ZR2020QG052）、山东省社会科学规划研究青年项目“‘制度+技术’驱动政府治理创新的山东经验与未来方案”（20DZZJ04）的阶段性成果。

收稿日期：2022-08-11

作者简介：毛万磊  男（1989-  ）中国海洋大学国际事务与公共管理学院副教授

李  燕  女（1988-  ）中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授  通讯作者

尽管各级政府皆在大力推进在线政务服务的应用，但提高用户使用率仍是数字政府建设面临的持续性挑战。作为一项经典议题，既有研究多以随机抽样的一般性公众为研究对象开展较高同质化的影响因素分析，缺少对初始者的关注以及推广政策的考量。通过构建初始者使用意愿与行为影响因素的理论模型，选择2020年山东省Z区市场监管局推广无接触办理为研究情境，使用该区个体户的调查数据进行实证检验发现：来自网络、平台和个体的三个层面因素都显著地正向预测了初始者的使用意愿，并未受到推广政策的潜在影响；在使用行为方面，即使在推广政策的干扰下，社会影响和使用能力仍然具有显著的正向影响，即一种“外推”和“内驱”共同作用的理性决策。此外，使用意愿显著地正向影响使用行为且完全中介了社会影响和使用能力的直接影响。因此，提高初始者的在线政务服务使用率，不仅要做好平台宣传推广和培育使用技能等基础性工作，也要遵循客观规律，从网络、平台和个体层面提高其使用意愿。

初始者；推广政策；在线政务服务；使用意愿；使用行为

一、问题的提出：被忽视的群体与情境

在新一轮信息技术革命和数字中国建设的驱动下，在线政务服务平台日益成为公众与政府接触的新界面，熟练使用在线政务服务也因此成为公众在公共事务领域实现数字化生存的基本技能。然而，如何有效提高公众使用率是全球数字政府建设与发展过程中普遍面临的持续性挑战。在当前的中国实践中，一个极具张力的现实困境是：一方面，在国家政策的持续推动之下，在线政务服务平台已成为公众办理事务的重要渠道，在线政务服务的用户规模也在不断扩大；另一方面，初始使用者（以下简称“初始者”）群体的使用率较低是亟待解决的难题。在政府治理迈向数字化的转型期，有大量公众不仅没有享受到数字红利，反而因无法适应而导致成本增加，这在老年人群体中表现得尤为突出。因此，与信息技术发展早期注重引导一般化的公众使用在线政务服务不同，当前管理实践的困境要求理论研究更加关注游走于数字化边缘的初始者群体，以及更进一步地厘清：在各地普遍施行推广政策的新背景下，哪些因素影响着初始者使用在线政务服务？

尽管信息技术的公众采纳是数字治理领域的一项经典议题，但在新的时代背景下，经典研究面临着两大挑战。首先，这些研究大都基于信息技术发展的早期情境，将公众视为同质化的群体。但随着技术的普及性发展以及公众知晓度提高，管理者要提高电子政务使用率，区分出非使用者并对其采取适当的策略是非常重要的［1］。初始者拥有较高的网络偏好和互联网使用技能，但尚未形成稳定的在线政务服务使用行为，具备较大的潜力转化为成熟使用者。那么推广政策下初始者何以使用在线政务服务？这个问题引出经典研究面临的另一个挑战，即未能充分考虑使用情境。自愿性还是强制性的使用情境对于研究结果有重要影响，研究者多基于自愿性环境进行实证分析，但实践者更加关注强制使用条件下的影响因素［2］。

数字化治理的成功转型不能仅靠各级政府的单方面推动，更重要的是培育起最广泛的用户群体。但国内研究尚缺少对初始者的关注以及推广政策影响的考察。事实上，信息技术的个体采纳是需要跟随信息技术的发展和管理理念的变迁而持续关注的话题。基于此，本研究立意“旧题新做”，在针对初始者构建理论模型的基础上，检验推广政策情境下多重因素的影响效应，以期未来精准地提高在线政务服务使用率，助力政府治理的数字化转型进程。

具体来说，本文从以下三个方面进行研究拓展：第一，关照初始者群体。界定初始者概念并挖掘其群体特征，在此基础之上，选择符合初始者特征的人群作为研究对象。第二，找回研究的情境。选择在线平台成熟度较高的时间节点，收集个体采纳新技术应用情况的数据，将2020年各地普遍出台的无接触式办理推广政策作为研究情境。第三，构建新的解释框架。避免采用易用性和有用性等用后绩效评价作为自变量，重点抽取经典模型中“使用前”的相关因素，同时增补对于初始者而言较为重要的数字素养为自变量。由于研究议题具有一定的探索性，因此采用质性与量化相结合的研究方法。对于初始者的概念界定和特征提炼采用概括、归纳、比较等方法，对于初始者模型的实证检验主要采用OLS回归分析。此外，在必要时利用访谈资料对量化结果进行辅助阐释，以提高研究结论的可靠性。

二、文献评述与初始者模型构建

（一）文献评述与研究空间

电子政务的公众使用是一个历久弥新的研究议题。寻找影响公众使用的因素并分析作用机理是电子政务早期量化研究的重要任务，学者们构建了多元化的解释框架［3］，形成诸如技术接受模型（TAM）、创新扩散理论、初始信任模型和整合技术接受模型（UTAUT）等经典模型。沿用这些经典模型，针对移动政务［4］［5］［6］［7］、“互联网+政务服务”［8］［9］等新技术应用形式的使用研究也在持续进行。但对于推广政策之下的初始者而言，既有研究还留有拓展空间。

一方面，为了提高整体解释力，研究者们不断增加变量，整合使用前和使用后的影响因素，乃至发展出综合性模型UTAUT。但综合性模型更适宜过程性研究和解释持续使用意愿与行为，既有研究也多侧重于分析用后感知和服务绩效的影响［10］［11］［12］［13］。例如，TAM被国内外研究广泛采用，一项元分析也发现该模型提出的感知易用性和感知有用性是后续研究的两大核心变量［14］，但Davis等人在构建该模型时，对这两个变量的测量是在引导研究对象深度使用之后进行的［15］。用后测量的研究设计也延续到后续拓展模型中［16］［17］。因此，对于尚未使用、首次或轻度使用但对使用感受不敏感的初始者来说，利用易用性和有用性分析其使用意愿与行为，难免存在“隔靴搔痒”之感，受访者容易做出虚假回答，可能导致研究结论的可靠性大为降低。此外，经典模型中的部分变量也已不适用于当前情境。例如，在数字鸿沟从“接近沟”转为“使用沟”的新背景下［18］，早些年强调的便利条件的重要性已大为下降。

另一方面，为了研究便利性或追求“一般性”结论，既有研究多忽略了电子政务的发展阶段和不同人群间的异质性，简化研究可能面临多重挑战。首先，服务成熟度是分析公众使用电子政务相关影响因素的重要背景，但依赖经典模型的研究忽视了对技术发展阶段的考量，因而无法捕捉和详细解释公众使用电子政务的核心本质［19］。其次，身份特征是影响公众使用的重要因素［20］，区分使用者和非使用者对于研究电子政务采纳的影响因素是十分必要的［21］。但既有研究多选择一般性公众为分析对象，未能充分考虑不同类型用户群体之间的潜在差异。即使部分立意于初始采纳的研究，也未能选取正处于初始采纳阶段的公众作为研究对象。上述研究设计导致对初始者的关注不足，剥离了现实的使用情境，在很大程度上“过度”研究了成熟使用者，无法呼应初始采纳的研究意图。

综合以上分析，以一般性公众为研究对象在电子政务发展早期具有重要的普遍性意义，但在政府大力推广在线政务服务平台的新背景下，精准地识别潜在的用户群体，开展针对性研究，更能凸显理论价值和现实意义。因此，在线政务服务使用影响因素的理论与实证研究仍需深化，理论增长点和现实需求点在于：基于新的服务成熟度和推广政策的现实情境，面向初始者群体科学地构建理论模型，以深入解释初始者如何做出使用决策，进而有效地提高在线政务服务的使用率。

（二）初始者的模型构建与研究假设

本研究把初始者界定为游走于拒绝使用与深度使用之间的“中间”群体（见图1）。初始者的基本特征是具备一定的数字素养包括网络使用技能，普遍对移动端的社交、娱乐应用使用较为熟练，但对于在线政务服务的使用程度不高。初始者主要包括没有使用经验的初次使用者、有过使用经历但难以独立使用或仅能轻度使用的人群。综合近些年的《中国互联网络发展状况统计报告》来看，即使在网民群体中，仍有数量众多的公众尚未注册使用在线政务服务平台，可以归属于初始者群体。其中潜在的政策意涵是，提高在线政务服务使用率任重道远，推动初始者更多地接纳和使用是必然选择。

回归现实，对于排斥、恐惧技术或没有使用能力的人群而言，强制他们使用在线政务服务，既不经济，也不合情，保障他们继续使用传统线下办理方式的权利是最有温度的政策选择；对于技术拥抱者而言，在多轮技术变革和宣传政策的引导之下，他们大都成为成熟的乃至深度的使用者，学术界采用经典模型已对其开展了较为充分的研究。因此，如何理解初始者的使用意愿与行为，是值得深入探讨的理论议题。但由于使用强度较低，感知有用性和感知易用性等使用绩效和用后评价，难以有效解释其使用意愿与行为，而使用前的态度和认知则是更为重要的影响因素。

综合以上考量，在借鉴既有研究成果的基础上，基于初始者群体的基本特征构建理论模型。李燕等人的文献综述发现，在线政务服务的使用意愿与行为是技术因素、环境影响和个人变量综合作用的结果［22］。对于初始者而言，同样受到这种多重复杂因素的综合影响，遵循从用前感知的角度选择解释变量的原则，将其具体化为网络、平台和个体三个层面，并由此构建了初始者在线政务服务使用意愿与行为的影响因素模型（见图2）。其中，网络因素包括对网络安全和网络偏好的感知，平台因素包括使用平台带来的比较优势和社会影响，个体因素包括对自身数字素养和在线政务服务使用能力的评价。除了数字素养是基于初始者特征而新增的变量外，其他五个自变量均抽取自经典模型中属于用前感知的因素，它们主要源于公众个人的主观感受，不需要深度使用之后的体验与评价。

之所以选择经典模型中的影响因素，是因为经典模型经过长期发展和实证检验，具有较好的解释力和稳健性。由此带来一个更为重要的好处是，便于将推广政策情境下的研究发现与之相比较，从而更加有效而深入地解释初始者的使用意愿与行为。该思路借鉴了Venkatesh等人的研究设计，他们在强制性使用环境下采集数据，对八个经典模型进行重新验证，检验强制性使用情境对相关自变量的外在影响［23］。据此，如果推广政策客观上改变了初始者的行为特征，那么上述自变量的显著性将受到干扰，而此时依然显著的自变量值得特别关注。但目前推广政策的实际影响尚未明确，并且难以操作为解释变量，故研究假设延续经典模型的逻辑，认为所有自变量均对初始者的使用意愿与行为具有显著的正向影响。

1.来自网络因素的影响

网络环境是影响公众接纳和使用信息技术的首要因素。初始者是否愿意和实际使用在线政务服务首先受到他们对网络安全认知和评价的影响。互联网作为一把双刃剑，由于其技术本身的不确定性和风险性，网络安全成为影响公众采纳在线服务的重要因素，并在实证检验中得到较为广泛的证实［24］［25］［26］。李洁等人的研究证实在初始采纳模型中风险感知会对使用态度产生显著的负向影响［27］。对于初始者而言，安全可靠的网络环境更是促使其接纳和使用在线政务服务的基础性条件。据此，提出假设1a：网络安全对初始者的在线政务服务使用意愿具有显著的正向影响；假设1b：网络安全对初始者的在线政务服务使用行为具有显著的正向影响。

此外，现状偏好理论常被用于检验用户对新系统的接纳，该理论认为在大多数的现实决策中，决策者偏向于选择维持现状［28］，这也在一定程度上解释了公众为何在电子政务具有显著优势的情况下依然可能拒绝使用［29］。初始者对传统办理方式具有强烈的路径依赖，推动他们从使用线下服务转为接受线上服务，意味着他们要改变惯性思维和行为现状，现状偏好心理负向影响公众采纳技术的意愿也被国内研究证实［30］。将现状偏好作逆向处理，使用网络偏好作为自变量，认为当初始者具有良好的网络偏好时，会更加有意向和实际使用在线政务服务。因此，提出假设2a：网络偏好对初始者的在线政务服务使用意愿具有显著的正向影响；假设2b：网络偏好对初始者的在线政务服务使用行为具有显著的正向影响。

2.来自平台因素的影响

平台因素也是影响公众接受和使用在线政务服务的重要方面。鉴于初始者的基本特征，关于他们对在线服务平台主观认知的测量，应选择无须深度使用即可评价的相关因素。其中，初始者对在线政务服务平台比较优势的预期判断与其所感知到的其他社会成员对平台的真实评价，能够对其意愿和行为起到最为关键的形塑作用。罗杰斯较早使用比较优势来解释创新行为的扩散逻辑，将其定义为“某项创新相对于它所替代的原有方法（方案）所具有的优点”［31］。由于具有良好的解释力，比较优势被广泛使用。与传统线下方式相比，在线政务服务平台表现出更强的功能优势，并由此带来办事体验感的改善，无疑会增加平台对初始者的吸引力。据此，提出假设3a：比较优势对初始者的在线政务服务使用意愿具有显著的正向影响；假设3b：比较优势对初始者的在线政务服务使用行为具有显著的正向影响。