关系运作的规范化转向

摘要：“关系”作为一种重要的非正式制度，在中国地方治理实践中发挥重要作用。日益完善的问责监督制度，缩小了政府项目制中不规范的“跑关系”空间。基于结构—过程理论分析A市机关事务管理局数字机关建设案例，发现在正式制度带来结构约束的条件下，数字机关建设项目中的关系运作呈现出规范化转向，关系运作机制在于专业化、市场化和集约化，地方官员分别利用“同事”“市场”“上下级”关系完成了项目抢座上马，获得了项目建设经费，并获批试点示范项目。关系的规范化运作是非正式关系与正式制度动态调试的结果，其不仅降低了官员的问责风险，而且使地方官员能够发挥处理复杂事物所需的自主性与能动性，实现干部“守规矩”与“干事业”的有机统一。

关键词：关系；结构—过程理论；规范化运作；数字政府

一、引言

随着新制度主义的兴起与发展，非正式制度对国家治理的作用与影响日益成为研究关注的热点。制度的基本作用是约束和引导组织决策等行为，但由于正式制度与组织目标及其任务执行过程时常存在冲突，行动者在组织运行过程中往往试图“变通”，一旦这种“变通”得到组织内部成员的普遍认可，形成行动规范，非正式制度就会产生，并具有与正式制度相近的功能[1]。作为中国独特的规范秩序，“关系”是一种重要的非正式制度[2]，不仅渗透到经济和社会生活的方方面面，也渗透到各类正式科层组织体系中[3]。关系与正式制度存在错综复杂的交织关系，存在互相作用的可能。

作为一种非正式制度，关系对正式制度具有双重影响。一方面，关系构成对正式制度的有益补充。当正式制度尚不完善时，通过建立一种“可以依靠的、由感情纽带联结的关系网”，可以提高组织处理“不完备契约”的能力，进而解决组织内部信任和可靠性问题[4]。关系运作被用来获取资源，为相关主体带来收益，借此补充正式制度[5]。另一方面，关系还构成对正式制度的部分替代。当制度仅在形式上存在，而在实质上失灵时，由于内化准则的执行成本要低于外在强制规则的执行成本，关系会成为正式制度以外的次优治理工具[6]，在一定程度上削弱正式制度的权威，甚至降低对正式制度与规则的需求，形成对正式制度的挤出效应[7]。

同样，正式制度的完善与健全程度影响关系运作的难易程度。不过，关于正式制度强化能否改变关系运作的研究存在观点分歧。一方面，部分研究认为，关系得以发挥作用的前提在于正式制度供给相对不足，因此，随着正式制度的不断完善，关系的作用必然会逐渐式微，直至消失[8]。有学者指出，随着改革的不断深入，市场化程度不断提高，关系的作用会日益减退，直至退出历史舞台[9]。另一方面，考虑到关系深深地根植于中国传统文化中的儒家思想[10]，即使正式制度不断完善，仍然难以完全阻碍关系持续发挥作用[11]。若市场存在短缺性，国家持续控制某些领域，关系就仍然具有运作空间。此外，正式制度的不确定性越强，关系的重要性就越大[12]。

以上的观点分歧引发我们对“正式制度强化背景下的关系运作到底发生何种转向”产生研究困惑。政府中的关系运作可以增加治理韧性[13]，但是，在中国政府不断强调要“把权力关进制度的笼子里”的政治环境中，政府官员的关系运作是否产生适应性变化或创造性转化值得进一步研究和探索。政府科层组织中的项目制恰好蕴含了大量关系运作，项目制为关系运作研究提供了较多研究场景与理论挖掘可能。

二、文献综述

自分税制改革以来，在常规财政体制的分配渠道与规模外，按照中央政策意图通过专项化资金自上而下进行资源配置的项目制被视为是中国国家治理的重要机制[14]。项目制中的专项资金具有体外循环的特点，在再分配阶段具有较大自主性和随意性[15]。由于项目决策权多集中在上级部门，甚至个别官员手中，而项目资金并非必然覆盖所有同类部门，地方政府需要经过自下而上的竞争才能获得资金分配。因此，项目运作过程存在较大的不确定性，无论在项目争取阶段还是在项目落地阶段，特定的、具体的上下级关系运作都成为地方竞争项目的重要手段。

但是，在政府项目制运作中常常潜藏着大量违规违法的关系运作，逐渐异化出恩庇、利益输送、寻租设租、“走后门”等腐败现象，造成政府公信力与权威性的下降[16]。由于领导干部这一“关键少数”在项目立项与落地过程中具有较强的话语权和决策权，项目该不该批、批给谁、批多少经费都由“关键少数”决定，在很大程度上可影响项目、资金、设备、技术、批示等各类资源的流向。因此，在“唯GDP论英雄”时代，部分地方官员为了追求政绩，往往会通过“搞关系”“通门路”“托人打点”等违规的关系运作方式向上级部门要资金、要项目、要政策，而拥有信息资源、人脉资源和政治资源的地方政府有更大机会拿到竞争性项目[17]。学界将上述现象形象地称为“跑部钱进”[18]。这种现象大量存在。例如，2004年，四川省15个省直部门因临时追加资金和项目计划等“跑部钱进”问题在被审计时“无一清白”[19]。

党的十八大以来，党中央通过颁布“八项规定”、作出全面从严治党重大战略部署，提出了一系列加强作风建设、廉政建设的措施，将“关键少数”的权力关进制度的笼子里，强调用正式制度规范用权，由此开启从中央到地方对官员违规插手项目谋私贪腐问题的整治历程。既有研究显示，问责和监督等正式制度不断强化削弱了关系运作。随着制度刚性不断加强，干部的规矩意识及治理行为的规范性不断提高，关系运作的空间被压缩，以往通过不规范的关系运作获得项目的行为变得风险极大[20]。与此同时，部分对关系非规范运作存在路径依赖的干部陷入“老办法不敢用，新办法想不到”的困境[21]，甚至借严格执行“八项规定”之名，以“不吃不要也不干”的错误态度对待职责范围内的工作[22]，采取了从“跑项目”到“躲项目”、从“经营关系”到“保持距离”、从“乱作为”到“不作为”的应对策略，出现“上级躲着下级，官员躲着商人”等矫枉过正行为。可见，在问责和监督等正式制度不断强化的环境中，关系运作难以为继，甚至在一定程度上导致干部躺平现象的出现。

已有研究为理解政府项目制中的关系运作提供了丰富的洞见，有助于增进对关系重要性的理解。但是，关于关系作用的讨论不应仅停滞在其是否会随着正式制度的完善而下降或保持，而应关注在不断制度化过程中，关系运作机制会发生怎样的适应性变化或创造性转化。关系运作与正式制度的互动及其作用机制的讨论仍存不足，关系运作研究依然存在较大的理论空间。调研发现，A市机关事务管理局在推进数字机关建设的过程中，其局长利用“同事”“市场”“上下级”关系，合法合规地完成了上马数字机关项目，解决了项目建设过程所需的资金问题，且该项目得到了上级机关事务管理部门的肯定与认可，获批试点示范建设项目。利用关系但又合法合规地完成项目任务的现象可以被称为“关系的规范化运作”。A市机关事务管理局提供了一个反常识的关系运作案例，其创造出何种关系运作方式及其运作机制成为值得研究的重要内容，这为理解关系运作的多样性提供了新的案例，也为关系运作的既有理论研究提供新的视角补充。

三、分析框架

结构功能主义的研究成果已十分丰硕，帕森斯（Parsons）提出社会结构发挥适应—目的—整合—模式维持功能（AGIL理论模型）[23]，莫顿（Merton）继续深化该理论模型，认为不同的结构存在不一致的功能，结构与功能存在互动关系[24]。后期，较多学者在批判结构功能主义的基础上，不断提出新的理论范式，如结构—制度分析范式[25]、事件—过程分析范式[26]等，但这些分析范式仍然没有将结构与行动、宏观与微观连接起来。为填补这一理论空间，结构—过程分析范式被提出。在这一理论框架中，结构为行动设定边界和条件，行动者常处于规则、规范、制度等带来的行为约束中；“非制度行为”增多意味着制度不健全，要求人们重组结构。过程则强调将分析切入具体行动过程中，过程也是连接行动者自主性与结构约束性的场域。结构建设秩序，提供了特定模式或压力中心进而影响到行动；过程则负责“适应”或“打破”，指向行动者的能动性，行动者在具体过程中“试探”制度边界[27]。

A市机关事务管理局局长将关系运作与遵守制度有机结合在一起，在没有打破正式制度约束的前提下，发挥主观能动性，积极开展关系运作，最终完成数字机关建设。这种“关系的规范化运作”离不开非正式关系与正式制度的动态调试。在结构功能主义基础上发展出的结构—过程理论框架恰好提供了一个理解行动者受到结构约束但能在执行过程中发挥能动性和自主性的理论视角。基于此，结构—过程框架对A市案例具有较好的适应性。

结构指的是行动者面临制度压力，需要遵循正式制度所创设的结构。问责等正式制度约束行动者，项目制度定义了项目建设过程的规范化，干部不作为等问责制度则强化了干部出政绩的负向激励，A市机关事务管理局局长需要在制度规定范围内合法合规地完成数字机关建设。过程指的是A 市机关事务管理局局长发挥能动性，在推进数字机关建设项目过程中，即使面临既有结构造成的约束，仍积极开展与属地政府领导、企业、上级业务部门的关系运作，获取了领导注意力，提高了政府与技术企业合作可能性，相继完成项目立项、解决项目资金问题、获批试点示范项目。由此提出分析框架，如图1所示。这一分析框架为理解正式制度与关系运作的动态调试提供了基础。

四、实证分析：A市机关事务管理局推进数字机关建设的实践

（一）案例选择与资料收集

A市机关事务管理局推进数字机关建设的案例具有较高的研究价值。一方面，A市位于我国东北部，受多重因素影响，近年来经济下行压力增加，财政负担较重。而机关事务管理局在一段时间里被视为“非核心部门”，地方政府缺乏对数字机关建设的关注。在这一背景下，A市通过关系的规范化运作克服了资金短缺和注意力不足的困境，顺利推进了数字机关建设。与通过项目立项获得财政资金支持而建设的政府信息化项目相比较，A市案例具有一定典型性。另一方面，本研究团队自2017年起开始关注国家机关事务管理局标准化与数字机关建设工作，先后调研了五省部分地市的机关事务管理部门，座谈对象涉及数十个市的相关领导与工作人员，积累了丰富的一手和二手资料，奠定了较好的研究基础。同时，研究团队获取了调研对象的信任，与调研对象保持较多联系，于2023年先后4次对A市机关事务管理局W局长进行了电话访谈，案例研究具有较高的可进入性。

（二）案例背景

2016年，A市将“智慧城市建设”写入政府工作报告。在具体实践中，A市政府强调以“互联网+”为依托，以大数据为基础，以提升民生服务、城市治理和政府管理水平为目标，大力推进大数据中心、智慧城市运行管理中心和各政府部门智慧化应用平台等项目建设。与此同时，各部门的智慧化应用平台构成数字政府的核心内容。智慧城市建设作为一项系统性工程，A市在统筹智慧城市建设过程中采用了“项目制”的运作方式，形成市级政府“发包”、职能部门“抓包”的运作机制。首先，市政府对智慧城市建设项目进行统一部署、统筹推进，通过项目制将工作目标和任务发包给市直部门，并给予职能部门相应的资金支持；其次，作为信息化项目的需求单位，各职能部门需要在市政府统筹推进过程中各显神通，力争更早被纳入市政府智慧城市建设规划，以获得项目资金支持。最后，各部门依托智慧城市建设项目获取财政资金，寻找技术企业作为项目建设的外包对象，共同完成部门智慧化应用平台建设。

作为一个长期处在“幕后”的职能部门，机关事务管理局在一段时间里被视为“非核心部门”，对数字化建设需求不大，地方政府也缺乏对数字机关建设的关注，这导致其在项目竞争中处于弱势。然而，在未被纳入市政府统一数字化建设的情况下，A市机关事务管理局官员通过关系运作合法合规地推进数字机关项目建设，即在财政资金有限的大环境下，地方官员积极利用与属地政府的关系、与技术企业的关系以及与上级业务部门的关系，有效推进了数字化建设。这表明，在正式制度不断完善的背景下，关系运作在中国地方治理实践中仍然具有重要作用，且呈现出新的作用机制，本质上是科层组织内部逐步将关系的“无序运作”转向“有序运作”的规范化过程。在新的治理情境中，关系的规范化运作不仅使官员规避了问责风险，同时还适度保留了地方的自主性与能动性，最终完成了数字机关项目建设。