新制度主义政治学的发展源流、主要议题与前沿探索

摘要：新制度主义政治学将制度作为政治分析的基本单元，在与旧制度主义、行为主义研究路径对话的基础上拓宽政治科学的研究视野，为理解政治现象提供中观层次的分析工具和研究方法。新制度主义政治学阐明制度在政治生活中的特定作用，探讨制度在多大程度上发挥独立和持续的影响，推进政治制度的概念化与理论化。制度通过认同与适应机制，构造政治行动者的行为选择框架，使行动者在特定制度条件下具有展开适宜行动的动机和能力。新制度主义政治学从主体能动性与制度变迁的关系、断续性变迁与渐进性变迁的界限、历史经验与全新规则的抉择等方面，理解制度的变迁方式，并关注不同制度领域的制度分化及相互竞争的原则规范如何导致制度框架的冲突，揭示制度更替的动力机制。从理论完善和方法更新的角度来看，新制度主义政治学是对政治科学其他研究路径的补充而非完全替代。

关键词：新制度主义；制度自主性；制度秩序；制度变迁

一、一种制度的视角①

制度是一组相对而言可以持久存在的规则与组织化惯例的集合，其所嵌入的意义结构与资源结构不仅能够在个体行动者的反复活动下保持相对的稳定，而且当行动者的特殊偏好和期望甚至外部环境发生变化时也能够保持相对的弹性[1]。在各种制度中，既有在特定情境下为特定行动者规定适宜行为的构成性规则与惯例，还有一系列嵌入认同感和归属感中，为人们行动的方向与意义赋予共同目的并进行说明的意义结构。这实际上阐释并证明了行为准则的正当性与合理性。另外，制度还包含一系列为人们的活动提供动力的资源结构。制度通过授予权力和施加束缚，使行动者或多或少地按照适宜规则的规定做事。制度还通过第三方强制执行规则并对未能履约者实施惩罚，使自身得到巩固②。

尽管制度概念对政治分析极为重要，但在不同学科之间甚至同一学科内部，普遍存在关于哪种类型的规则及关系能够构成“制度”的歧异见解[2]。而且，政治制度的不同研究路径围绕以下议题也存在显著的分歧：其一，制度作为容纳现代政治行动者的最具典型性活动的组织化环境所具有的性质；其二，把结构和规则转化为政治影响的过程；其三，把人类行为转化为结构和规则并建立、维系、改变或消解制度的过程。

本文使用的制度主义这一术语，主要指政治制度研究的一般路径，涉及围绕制度特征与政治能动性、偏好及变迁之间关系的一套理论观点和假设。制度主义强调政治制度的内生属性与社会建构的特点。在这个意义上，制度不是追逐私利并工于算计的个体行动者之间维持均衡的一纸约定，或社会各派势力彼此争雄的竞技场，而是政治生活中由结构、规则、标准运作规程构成的能够部分发挥自主作用的混合体。

制度主义的旗帜下从来不乏志同道合者，但这些人在理解和改良政治体系的问题上却持有各异的观点，而且同另外两个从宽泛意义上解释政治活动的研究路径一边展开交锋一边取长补短。其中，一个替代性路径是理性行动者的视角，政治生活被看作由自利而算计的行动者的相互交易组织起来。另一个替代性路径是文化共同体的视角，认为政治生活是由具有共同文化、经验和想法的共同体之中的共享价值与世界观组织起来。然而，上述制度主义、理性行动者、文化共同体的三种视角并不是完全相斥的，不仅大多数政治体系能够被不同组织原则的调和物加以解释，而且各个替代性路径之间往往也难以严格区分。对于三个路径各自的忠实信徒来说，把另外两个路径简化成自己偏爱路径的某种“特殊情况”也是可以做到的。不过在实际应用层面，三个视角还是各不相同的。它们各自关注政治生活的不同方面和相异的解释因素，在运用何种策略以改良政治体系的问题上也聚讼不已。

最显著的区别在于，某一个视角究竟在多大程度上把在政治制度中确立的规则和认同界定为某种附带现象（epiphenomena），这种现象能够反映周遭环境或作为先决条件的个体偏好和初始资源，以及该视角在多大程度上认为这些规则和认同的再生产，至少在一定程度上不会受到稳定或变化的环境的影响。

人们在制度主义视角下提出的一个核心假设是，制度创设了秩序与可预测性的构成要素。当行动者根据适宜逻辑（logic of appropriate）开展行动时，制度实际上塑造了行动者的行动方式，并从积极引导和消极限制两个方面施加影响。制度既是认同与角色的载体，同时标示了政体的特征、历史和愿景。制度作为某种纽带把政体中的公民联结在一起，而不顾那些产生分化作用的因素。不仅如此，它们同样影响制度变迁，并创造了导致“历史无效”（historical inefficiency）的各个要素。

另一个核心假设则是，结构转化成政治行动以及行动转化成制度的连续性和变迁性，主要是由可被理解的常规性过程促成的。该过程产生了循环往复的行动方式与组织模式。从事制度分析的研究者经常面临一系列挑战，既要解释该过程是如何稳固化或去稳固化的，还要解释哪些因素维持或干扰了这一过程。

为描绘制度主义视角的梗概与脉络，本文打算详尽阐释二十年前我们在《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文中的观点。这篇论文的主旨是从理论方面阐明政治生活中的制度在某些特定方面的作用，这并非要提出一种有关政治制度的充分发展的理论，这样的理论抱负即使在今天也是无法实现的。二十年来，文中观点受到各种挑战并不断重述，我们在此将继续致力于深入阐述而不是全面审视不同制度主义路径的比较优势，以及它们在这一领域中的无尽争议。

二、政治制度的理论化

在过去的半个世纪里，制度主义在政治科学中的地位经历了戏剧性的变化，从遭受恶言谩骂到很多人宣称“我们现在全都成了制度主义者了”[3]。五十年前的行为主义革命对传统研究方式予以攻击，后者主要从正式的及法律的（formallegal）制度角度理解政府乃至政治本身。对正式的政府制度、宪法议题和公法的关注，被指责为“味同嚼蜡般的流于形式和陈规老套”[4]，更有人似乎持论公允地抱怨传统制度路径“对政治行为的非政治性因素相当不敏感，进而导致了对政府制度的非政治性基础反应迟钝”[5]。因此，行为主义学者主张刺穿政府制度形式化的表层，描述并阐释政治的“真实运作”方式[6]。

在政治制度的理论化进程中，以波尔斯比（Nelson W Polsby）的研究为例，他对立法机关的竞技场型功能与转化型（transformative）功能做出区分。这反映了对立法机关重要性的不同认识；是否强调不同立法机关在外部影响下的独立地位，以及在提案过程中锻造初始材料并转化为决策的能力。在竞技场型的立法机关中，外部力量发挥关键作用；人们不需要了解立法机关内部任何特征，便可解释相关过程和结果。在转化型的立法机关中，内在的结构因素发挥至关重要的作用。波尔斯比认为，某些因素可以或多或少地促使某个立法机关最终成为一个竞技场型或转化型的制度[7]。

在更一般的意义上，政治研究者注意到在政治行动者所处的组织化的环境、集体和社会关系中，存在着非常突出的多样性。现代社会的政体是由众多正式化和组织化的制度配置而成的整体性架构，而政治及治理活动的发生背景受到这些制度的限定。实际上，这样的架构具有极大的差异性；尽管一些研究者不赞成该观点，但大多数政治学者却可能在一点上取得共识，这就是多样化的制度至少有助于解释政治过程和结果中人们所观察到的某些多样化现象。数个世纪以来，最重要的政治环境无疑是领土国家（territorial state）；政治学者孜孜不倦地探索包括立法机关、行政机关、科层机构、司法机关和选举体系在内的各项政治制度。

我们发表于1984年的论文，重新评价了如下议题：政治制度如何才能概念化，在多大程度上发挥独立和持续的影响，将影响哪些种类的政治现象，以及制度怎样生成、维系并变迁。第一，我们论证了政治制度独自发挥影响的相对自主性，还有其组织化特征的重要性。我们在分析中反对把政治仅仅理解为社会的反映物（语境主义），或把政治看成由个体行动者聚合而成的宏观结果（还原主义）。第二，我们主张政治活动之所以被组织起来，正是因为人们对生活作出解释，并对意义、目的和方向的发展进行阐明，而不仅仅是聚焦于政策制定和资源配置（工具主义）。第三，我们感兴趣的是制度化规则、规范、标准运作程序如何影响政治行为，反对把政治行动仅仅视为算计和自利行为的结果（功利主义）。第四，我们提出历史是“无效的”，以此批评了那种标准化的均衡模型，也就是认为制度可以在当前环境的条件下获得一种独立于其自身历史轨迹的特定形态（功能主义）。

根据上述观点，政治秩序是由集合而成的制度创造的，这些制度或多或少同某个具有内在关联的系统（coherent system）相匹配。制度化活动的区间大小随着时间演进而发生变化，制度依据不同原则被构造出来。制度化的不同范围和方式影响集体采取某种行动的动机与能力。政治行动者进行自我组织并开展活动时，会遵循由社会建构且为众人所知的那些被合理预期及普遍接受的规则与惯例。借助这些规则与惯例，政治制度界定人们的基本权利与义务，塑造或规定社会中利益、负担与生存机会的分配方式，为消弭争端和化解冲突而创设权威。

制度为社会关系赋予秩序，降低行为的变易性（flexibility）和变异性（variability），同时限制单方面追逐私利及一意孤行的可能性[8]。行动的基本逻辑为遵守规则，人们按照适宜逻辑与权利义务观念所开出的处方行事即可，而这一逻辑和观念不仅来自政治共同体的认同感以及成为其成员的资格，还来自人们围绕制度而形成的理念、惯例和预期。规则得到遵守是因为它被视作自然、公正、合意和正当的，制度中的成员被要求服从并保卫这些构成制度的基本准则。

制度不是静止不动的，制度化也不是势所必至的过程，更没有单一向度、一成不变或不可逆转的特点。然而，在一般意义上，制度受到内部行动者的保护，并从外部行动者获得确认，加之制度的历史印迹早已融入规则和惯例之中，因此其内在结构与规则难以被强势力量改变。对于发生的变革而言，它很可能仅仅反映了局部经验受到局部调节并做出局部适应，因此这样的变革往往不是最优化的抉择。从无法实现独特的优化安排的角度看，变革更像一个目光短浅且迂回曲折的“无效”过程。甚至当历史相对而言仍是“有效”的时候，调节和适应的节拍同环境变化的节拍相比可能也是不一致的，而制度正是在这样的环境之下不断进行适应并做出改变的。

三、制度对政治行动者及后果的影响

有人指出有关政治制度效果的不少“成规定见”都是脆弱不堪的[9]，但从事政治制度研究的学者通常更重视制度发挥作用的程度、范围、过程、条件及原因，这远远多于其对制度能否发挥作用的关注。在这种研究传统中，制度的作用被认为是在政体的组织进程中，对权威与权力的构成、实施、控制及重新分配发挥某种秩序性效用。通过制度的影响，政治行动者不同程度地呈现积极能动和消极被动的特点，政治体系的治理能力也表现出一定差异。制度让政治生活更为简单，因为某些事情被视为理所当然的。制度给人们提供了适宜行为的规范、情感纽带以及针对正当秩序的信念。规则与惯例指明共同体中哪些事物是规范化的和值得预期的，哪些事项是可以依赖并蕴含意义的。换言之，无论是一位正常、公道和负责（但仍然可能犯错）的公民，还是民选代表、行政官员或司法人员，我们都会对其在不同情境下的行为方式抱有某种期待。

通常认为制度安排和实际政策之间存在因果关系，而这并非什么新颖的见解。一般情况下，其中的因果链条迂回而漫长，并受偶然因素影响，因而政治制度通过限制或促进方式对后果施加影响，而不是立竿见影或直截了当地构成公共政策的原因。相同制度安排如果面对各异情境，也会产生大相径庭的后果。在一个多层次且多中心的制度环境中，大量自发性过程相互作用，试图探究制度的影响机制异常困难。

关于制度的影响机制的若干猜测集中在规则与惯例方面。规则作为构成制度的基本要素，是通过认同感、群体内部成员资格与角色识别而得以联结和维系的。规则及全部的惯例让历史经验更为具体，规范、预期和资源在规则的作用下不仅稳固下来，还对规则与标准化的行事方式予以阐释和证明。受制于资源和能力，组织化的行动为规则所约束。然而，这种约束作用由嵌入语言、经历、记忆和信任的历史过程中的建构性解释（constructive interpretations）所塑造。解释的开放性意味着，当制度构造政治与治理并产生某种“偏向”时，这些制度往往不是通过具体方式决定政治行为或产生某类后果。规则有着怎样的内涵，为特定情境下的特定行动者作出怎样的规定，人们对此不需要全部了然于胸。不同规则可能相互矛盾，对于规则和情境的解释也可能相互抵触。实际上，民主政治制度的合法性正是部分地建立在一定预期基础上的，这就是政治制度应提供开放式的过程而非确定性的后果。