何以“自由”：理解街头官僚的自由裁量权

摘 要：街头官僚理论的发展，需要加强微观与宏观研究的衔接。基于互动主义视角搭建权力要素系统的整合性框架，讨论自由裁量权的产生、运作及形变逻辑。研究发现，要素系统由权力场景与权力关系交互形塑，边界产生的权力基础在非对称博弈中强化，赋能权力方式，反作用于系统各要素，推动系统运行与更新。该框架可以为打通微观与宏观研究提供分析工具，并有利于进一步挖掘街头官僚政治的理论意蕴和研究议题。

关键词：街头官僚；自由裁量权；权力；互动

作为“在工作中必须与民众直接互动，并且在执行公务方面具有实质自由裁量权的公职人员”，[1]街头官僚扮演着政府与社会之间的中介角色，对政策执行以及公众福利的实现发挥着至关重要的作用，因而受到广泛关注。作为官僚体系最低层级主体，街头官僚是政策的直接执行者，直接与民众发生互动。也正是因其地位特殊，面临着政策目标模糊、有限资源和无限需求的矛盾以及不确定的工作环境等困境，[2]需要必要的自由裁量权以应对困境，也同样能够凭借这种权力而影响甚至于决定公共政策的执行效果。由此，自由裁量权成为街头官僚研究中的核心概念和重要关切。

究竟应该怎样看待作为整体形象出现的街头官僚及其自由裁量权？作为街头官僚理论的创立者，利普斯基（Lipsky）主要通过描述街头官僚所面临的工作环境以及在对应工作环境中做出的行为选择来分析其自由裁量权，而并未对街头官僚的自由裁量权做出明确的概念界定。从街头执法的警察、城管，到教书育人的老师，再到直面患者的护士，乃至事务繁多的社区书记，不同环境中工作、肩负不同职责的各类街头官僚的“自由”差异显著，针对某类群体的研究难以拓展到整体，甚至于研究结论相互冲突。特别是微观与宏观层面的研究之间明显脱节，具象经验的抽象分析与抽象观点的经验证成之间，亟待进一步衔接、整合与发展。

为此，本研究尝试从街头官僚的自由裁量权本身出发，通过对自由裁量权的要素及要素间的互动关系分析，搭建一套中观层面的整合性分析框架，来架通微观与宏观研究之间的沟壑，以期更加深入地理解和挖掘街头官僚政治的丰富意蕴。

一、问题的提出：整合性分析框架的缺失

自街头官僚理论正式提出以来，相关成果不断涌现，产出丰硕。但相较于韦伯（Weber）的官僚制理论而言，其解释力和影响力明显有限，其中一个重要原因在于街头官僚的类型多样且复杂，而理论建构和发展不足。

众所周知，街头官僚这一概念非常精准而贴切地界定了一线政策执行者这一庞大群体，即作为整体的街头官僚是官僚体系的最低层级，是上级政策的实际执行者，面临着复杂的工作环境，同时拥有一定的自由裁量权。学界对包括警察、[3]法官、[4]教师、[5]医护，[6][7]以及其他一线公职人员等[8][9]在内的众多群体展开了深入细致的研究。微观层面的研究通常注重对某一类型街头官僚所面对的特定工作环境及其行为选择的描述，或街头官僚的个人观点、目标、偏好等对于政策执行的影响。这种聚焦“个案”的研究通过对某类型街头官僚及其与民众的互动来考察分析其自由裁量权，研究结论往往难以推广适用于其他类型群体。“碎片化”的研究发现在不断揭示街头官僚生动微观场景的同时，对于相对宏观的理论概括和推演而言，却制造了日益突出的经验区隔和方法障碍，需要整合性的理论框架作为研究操作的支撑。

相较于丰富多样却略显庞杂的微观研究，宏观层面的代表性成果并不多见[10]——这显然与街头官僚这一群体的特点密切相关。作为公共政策执行者和基层治理的重要主体，街头官僚的工作绩效与国家治理效能之间存在必然的联系，前者对后者产生重要影响。因此，着眼于宏观角度，将作为一线行政人员的街头官僚置于政治制度、国家行政体系及其与公民社会的互动关系之中，发掘街头官僚政治理论的内涵，为健全国家政治制度、规范街头官僚权力行为、优化治理体系整体结构和提升治理能力提供了有益指引。[11][12]同时，展开国家、区域间的比较研究，以理解和解释“公共服务缺口”、推动共性问题的解决和成功政策的复制推广，也成为宏观研究的选择。[13][14]一方面，在宏观层面实现街头官僚与国家整体政治体系的适应与调和，重点在于通过合理的制度设计规范街头官僚的工作行为，[15]这归根结底在于规范街头官僚的自由裁量权，使之与政府的运行相协调。另一方面，开展比较研究应建立在一定的共性基础之上，而对于开展街头官僚的比较研究，基于众多微观研究所得出的差异化研究结果，难以对跨越组织、制度背景、文化背景乃至区域国别的比较提供支撑。[16]因此，其必定要建立在对街头官僚与各类主体及其身处的组织、制度环境等各方面互动关系进行更充分的分析与整合之上。从这个意义上说，街头官僚的宏观研究需要一套更具一般性的分析框架。

面对搭建街头官僚的一般性分析框架这一任务目标，学界的探索主要包括两类：一类基于某一类型街头官僚的研究，抽象归纳出相应的影响因素并建立分析框架，这类框架往往对特定类型的街头官僚及其自由裁量权行为具有较强解释力，但很少超越案例研究的发现，走向更普遍的研究方法。杰维尔（Jewell）通过对美国加利福尼亚州“从福利到工作”福利项目的跨案例调查，归纳出权力、角色期望、工作量、客户接触、知识与技能和激励机制六个因素进而建立分析框架，并指出可以运用该框架分析组织设置对街头官僚行为以及互动关系的影响。[17]然而，杰维尔并没有更进一步阐述，六个因素与作为整体的街头官僚之间的关系是什么，对某一类型街头官僚的研究应着重分析哪个因素，这一框架是否能从福利工作者推广至更一般的街头官僚？这些疑问还需进一步澄清。

另一类则聚焦于街头官僚自由裁量权的某一要素，从中推演各种类型的一般性框架。文赞特（Vinzant）引入领导理论，通过分析街头官僚自由裁量权的运作过程，构建街头官僚领导模型，将自由裁量权划分为过程型自由裁量权和结果型自由裁量权，并在此基础上归纳出四种街头官僚的自由裁量权类型。[18]然而，文赞特的街头领导框架所聚焦的是自由裁量权的运作过程，对于街头官僚的自由裁量权如何产生、怎样发生变化等同样重要的问题，仍缺乏必要的讨论。学界对于街头官僚自由裁量权的分析框架建构的尝试，恰恰反映了微观与宏观研究之间的脱节，从而影响理论的整体解释力和发展（如图1）。

在庞杂的微观研究和置于国家层面探讨街头官僚政治意义并寻求规范、开展国别比较的宏观研究之间，本研究关注的中观层面的建构指向一套整合性的分析框架。这一中观层面的分析框架基于对广泛微观研究的吸收、整合与超越，不再局限于对某一具体类型街头官僚群体的分析，而是聚焦于对作为整体的街头官僚的共性特征的分析。本研究讨论街头官僚与所处的工作环境、组织结构及制度背景等多方面的互动关系，以期为宏观研究提供认识基础和框架补充，进而实现街头官僚研究微观与宏观之间的衔接，推动理论的整合与发展。

二、何以“自由”：互动主义视角下的核心议题

作为政府与社会的中介人，工作在一线的街头官僚处于官僚层级的最低层次，与民众直接互动，是政策的最终执行者。街头官僚因其拥有的自由裁量权而具有政策再制定的能力，因而成为事实上的“政策制定者”。[19]这一观点同时蕴含指向明确的涵义：通过运用手中的自由裁量权，街头官僚实际上决定了政策执行的现实效果，乃至成为政策的“现场制定者”。

此后的若干研究更加重视对街头官僚的主体分析，而或多或少地忽略了与对象客体的交互作用。如认为街头官僚通过对自由裁量权的运用而对政策的执行和实际效果产生了影响，[20][21]或在认同这一观点的基础上讨论自由裁量权的影响因素或是控制问题。[22][23]有别于从工作环境和行为选择着手描述分析自由裁量权的研究传统，也有学者通过具体案例的阐述，将街头官僚的自由裁量权描述为特定工作环境下与服务对象互动中的行为选择。[24][25]而对同样在街头官僚工作中发挥重要作用的上级管理者及其相互影响关系，乃至不同主体互动间的相互影响关系等则缺乏更充分的关注。从这个意义上说，街头官僚研究赖以展开的“互动主义”（Interactionism）视角并未得到充分的贯彻。

街头官僚一定程度上拥有重塑政策的权力，这一角色具备两个核心特征：第一，拥有实质自由裁量权，第二，与民众直接互动。这也就意味着，街头官僚成为事实上的政策制定者这一观点，只是展现了街头官僚丰富内涵的面向之一，即其作为政策的最终执行者，拥有着对上级官员和民众双方的信息优势，在上级官员难以完全监督的领域拥有自由裁量权。却忽略了另外一个重要的面向：街头官僚处于特定的工作环境中，必须通过与民众的互动来执行政策。由此可见，将街头官僚当作政策再制定者的观点，忽略了决策实际上是如何从参与者之间的互动中产生的[26]这一重要问题。

事实上，街头官僚的决策往往是在特定场景中，通过与民众的互动、谈判实现的。[27]自由裁量权的行使涉及多个利益相关者，要理解上级政策在执行层面是如何调控的，就必须超越对单一官僚机构内部实践的考察。[28]换言之，街头官僚的自由裁量权是在动态交互中得以形塑，需要从更加全面的互动主义视角来深入探讨。

既然街头官僚的自由裁量权及其权力行为是在与服务对象之间进行互动以及团队、组织之间相互协商而形成的，[29]当街头官僚拥有上级部门赋予的不同程度的自由裁量权，在与民众的互动中也会采取不同的行动策略，导致不同的执行效果。从互动主义视角出发，为什么同一类型的街头官僚在面对类似的对象群体时会选择不同的行为方式，并由此产生不同的政策绩效？来自英国等国家的比较案例中，同样是在与儿童父母的互动中推行疫苗接种政策，面对父母与孩子对疫苗接种潜在危害的担忧，拥有更明晰的政策指导、更多的制度性选择以及被授予更大自由裁量权的护士能够更好地与被接种家庭开展协商，为他们制定更加个性化的疫苗方案，最终呈现出更好的执行效果。显然，被上级管理者赋予更多权限的街头官僚能够与服务对象实现更好的协商。[30]

基于互动主义视角，对街头官僚自由裁量权展开更全面的考察和分析，必然要对以下问题作出回应：作为街头官僚工作中重要参与者的上级官僚机构及管理者与街头官僚具有怎样的内在关联，在上下沟通和互动中扮演了怎样的角色，其与街头官僚和民众之间的行动展现怎样的关系特征，这种互动又对街头官僚自由裁量权的形成和运作产生了怎样的影响？如果不对这些环环相扣的问题深入追问，就难以对街头官僚及其自由裁量权获得全面而深入的理解。而面向这些问题的解释与回应，将呈现出街头官僚自由裁量权形成、运作与形变的完整图景。

由此，面对种类复杂多样的街头官僚，本研究尝试在微观层面对特定主体及情境的描述和分析的基础之上，基于作为整体集合的街头官僚自由裁量权的要素拆分，在中观层面建构新的整合性分析框架，对自由裁量权的各要素及其相互关系展开更具广泛性的讨论，为解析街头官僚的自由裁量权因何而起、因何而变提供分析工具，从而推动微观实证研究与宏观理论之间的衔接与契合。

三、自由裁量权的权力要素解析

自由裁量权是一种在作为与不作为之间做出选择的权力。[31]需要明确的是，这种权力处于特定限制范围内的自主决策空间之中，并非毫无限制，而是行为人自己的判断仍有一定的余地，其程度与周围的限制有关。[32]在工作中，他们与上级官员和社会民众等不同主体的各种联络密切发生，同时也面临各种各样的约束和限制。对街头官僚自由裁量权的考察，必须嵌入特定的工作环境及与各类主体的整体互动中。虽然上级部门掌握和分配资源，拥有设定政策目标及考核监督的权力，却不得不依靠在技术、信息等方面掌握优势的他们贯彻意图和执行政策。

因此，街头官僚在工作中摸索的“捷径”或“政策扭曲”，通常会被上级管理者默认为完成任务的现实解决方案，[33]而通过模糊的政策保持不同程度的专业自由裁量权，进而保留一定的灵活性、留出回旋余地，以便让体系发挥作用，也成为政治家和上级管理人员的一种策略。[34]但同时，上级管理者仍可通过技术监控等方式加强对街头官僚的控制。[35]由此也可以解释，为什么仅从街头官僚与服务群体之间的互动来描述和界定其自由裁量权既不精准也不全面。

可见，街头官僚与上级管理者之间既相互依赖又相互制约，后者的意图与行为选择并非只是街头官僚与社会民众展开互动协商的背景性要素，而同样对自由裁量权发挥着重要影响。街头官僚相较于其他所有官僚最重要的独特性在于，他们同时在两个相互依存的世界中运作，即“组织规则、分类体系和运作程序的‘内部世界’与社会信息和需求的‘外部世界’”。[36]前者充满了只有官僚组织及街头官僚可以接触到的规则、正式类别、程序等内部信息，而后者则意味着社会民众可以访问、获取的关于他们自己的信息和需求的空间。